為完善存量土地資源配置效率低、交易規(guī)則不健全、政府監(jiān)管不完善等問題，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見。

7月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從七個(gè)方面提出24條意見完善土地二級(jí)市場(chǎng)。并提出目標(biāo)，要求建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場(chǎng)，市場(chǎng)規(guī)則健全完善，交易平臺(tái)全面形成，服務(wù)和監(jiān)管落實(shí)到位，市場(chǎng)秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級(jí)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場(chǎng)體系。

“當(dāng)前，我國(guó)基本形成了以政府供應(yīng)為主的土地一級(jí)市場(chǎng)和以市場(chǎng)主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級(jí)市場(chǎng)，此次出臺(tái)的指導(dǎo)意見主要對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)，即存量建設(shè)用地的交易流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，主要目的是為了盤活存量用地，使得一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)可以聯(lián)動(dòng)循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說道。

具體來說，《意見》要求完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則，促進(jìn)要素流通。明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式，明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件，完善土地分割、合并轉(zhuǎn)讓政策，實(shí)施差別化的稅費(fèi)政策。二是完善出租管理，提高服務(wù)水平。規(guī)范以有償方式或以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租管理，簡(jiǎn)化審批程序，營(yíng)造良好的出租環(huán)境。三是完善抵押機(jī)制，保障合法權(quán)益。明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)抵押的條件，規(guī)定自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人。探索養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。四是創(chuàng)新運(yùn)行模式，規(guī)范市場(chǎng)秩序。在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，規(guī)范交易流程，加強(qiáng)信息互通共享。五是健全服務(wù)體系，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。要求提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)，培育和規(guī)范社會(huì)中介組織，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的整體調(diào)控，完善信用體系，全面規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。

在58安居客房產(chǎn)研究院首席分析師張波看來，此次意見充分保障土地二級(jí)市場(chǎng)的交易自由，指導(dǎo)意見規(guī)定只要符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定都可以充分自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，例如以作價(jià)出資或入股方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，不再需要報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

同時(shí)，明確了劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)后續(xù)出租、轉(zhuǎn)讓涉及的收益問題，保障了公正和效率的同步提升。例如明確了以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，明確要求應(yīng)上繳租金中所含土地收益。

張波指出，同時(shí)意見中也加強(qiáng)了針對(duì)土地側(cè)的監(jiān)管，尤其是強(qiáng)化涉及土地交易資金的來源監(jiān)管，明確要求土地轉(zhuǎn)讓涉及房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)資金來源應(yīng)符合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購(gòu)地和融資的相關(guān)規(guī)定，并強(qiáng)化土地一、二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，以維護(hù)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

值得一提的是，對(duì)已依法入市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，也可參照本意見執(zhí)行。

李宇嘉指出，國(guó)土管理部門在此前的實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了很多的大量閑置用地，包括圈而不建、批而未用等情況普遍存在，特別是一些大城市，在用地總量控制的情況下，這些閑置土地均需要實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。通過為二級(jí)土地市場(chǎng)的規(guī)范，未來也可以使得土地供應(yīng)市場(chǎng)形成以二級(jí)市場(chǎng)為主、一級(jí)土地市場(chǎng)為輔的體系。

以2018年4月自然資源部發(fā)布《關(guān)于2017年國(guó)家土地督察工作情況的公告》為例，督察情況顯示，2017年督察新發(fā)現(xiàn)閑置住宅用地3148宗，23.8萬畝，并督促地方加大盤活處置力度，加快住宅項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。

當(dāng)年7月，自然資源部又發(fā)布《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，明確提出將逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃安排。