為完善存量土地資源配置效率低、交易規則不健全、政府監管不完善等問題，國務院印發關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見。

7月19日，國務院辦公廳印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（以下簡稱《意見》），從七個方面提出24條意見完善土地二級市場。并提出目標，要求建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，市場規則健全完善，交易平臺全面形成，服務和監管落實到位，市場秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

“當前，我國基本形成了以政府供應為主的土地一級市場和以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場，此次出臺的指導意見主要對土地二級市場，即存量建設用地的交易流轉進行規范，主要目的是為了盤活存量用地，使得一級土地市場和二級土地市場可以聯動循環，從而實現土地資源的優化配置和節約集約利用。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說道。

具體來說，《意見》要求完善轉讓規則，促進要素流通。明確建設用地使用權轉讓形式，明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件，完善土地分割、合并轉讓政策，實施差別化的稅費政策。二是完善出租管理，提高服務水平。規范以有償方式或以劃撥方式取得的建設用地使用權出租管理，簡化審批程序，營造良好的出租環境。三是完善抵押機制，保障合法權益。明確不同權能建設用地使用權抵押的條件，規定自然人、企業均可作為抵押權人。探索養老、教育等社會領域企業以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資。四是創新運行模式，規范市場秩序。在市、縣自然資源主管部門現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，規范交易流程，加強信息互通共享。五是健全服務體系，加強監測監管。要求提供便捷高效的政務服務，培育和規范社會中介組織，加強對土地市場的整體調控，完善信用體系，全面規范市場運行。

在58安居客房產研究院首席分析師張波看來，此次意見充分保障土地二級市場的交易自由，指導意見規定只要符合法律法規規定和出讓合同約定都可以充分自由地進行流轉，例如以作價出資或入股方式取得的建設用地使用權轉讓，不再需要報經原批準建設用地使用權作價出資或入股的機關批準。

同時，明確了劃撥方式取得建設用地使用權后續出租、轉讓涉及的收益問題，保障了公正和效率的同步提升。例如明確了以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，明確要求應上繳租金中所含土地收益。

張波指出，同時意見中也加強了針對土地側的監管，尤其是強化涉及土地交易資金的來源監管，明確要求土地轉讓涉及房地產開發的相關資金來源應符合房地產開發企業購地和融資的相關規定，并強化土地一、二級市場聯動，以維護市場平穩運行。

值得一提的是，對已依法入市的農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，也可參照本意見執行。

李宇嘉指出，國土管理部門在此前的實際調研中發現了很多的大量閑置用地，包括圈而不建、批而未用等情況普遍存在，特別是一些大城市，在用地總量控制的情況下，這些閑置土地均需要實現流轉。通過為二級土地市場的規范，未來也可以使得土地供應市場形成以二級市場為主、一級土地市場為輔的體系。

以2018年4月自然資源部發布《關于2017年國家土地督察工作情況的公告》為例，督察情況顯示，2017年督察新發現閑置住宅用地3148宗，23.8萬畝，并督促地方加大盤活處置力度，加快住宅項目開發建設。

當年7月，自然資源部又發布《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，明確提出將逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區的新增建設用地計劃安排。