作者簡介：胡九龍，北京市政府研究室副主任

作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正隨著實踐的發(fā)展而日趨完善。學(xué)懂弄通習(xí)近平總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略思想，有助于深化對習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央大政方針的理解，增強(qiáng)處理好國家戰(zhàn)略要求和首都自身發(fā)展關(guān)系的思想自覺和實踐本領(lǐng)。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的主題和主線

“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的源頭和主題。2014年以來，習(xí)近平總書記先后五次對北京發(fā)表重要講話，從正反兩方面強(qiáng)調(diào)了這一主題的首位度和管總作用。從正面看，我們要解決的是“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個時代課題；從反面看，就是怎么解決北京“大城市病”的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展既是京津冀三地解決各自面臨矛盾和問題的需要，同時也是優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局、優(yōu)化社會生產(chǎn)力空間結(jié)構(gòu)、打造新的經(jīng)濟(jì)增長極、形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，是一個主題正反兩方面的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)成一個重大的國家戰(zhàn)略。圍繞“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個主題，習(xí)近平總書記提出了許多新思想新觀點(diǎn)新論斷，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)筑了理論基石和行動指南。

高質(zhì)量發(fā)展是貫穿京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略之中的內(nèi)在主線。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記順應(yīng)時代和實踐發(fā)展的新要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，提出要堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，引領(lǐng)我國發(fā)展全局發(fā)生歷史性變革。京津冀協(xié)同發(fā)展既是這一變革進(jìn)程的重要產(chǎn)物，也是推動這一變革朝著高質(zhì)量發(fā)展方向持續(xù)演進(jìn)的重要動力。我們要把新發(fā)展理念和以人民為中心的發(fā)展思想融會貫通，進(jìn)一步突出高質(zhì)量發(fā)展這條京津冀協(xié)同發(fā)展要一以貫之的主線，努力推動京津冀成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源。

緊扣主題、圍繞主線，京津冀協(xié)同發(fā)展要走出一條協(xié)同創(chuàng)新、綠色發(fā)展道路。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以資源要素驅(qū)動的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的必由之路。北京要放棄發(fā)展大而全的經(jīng)濟(jì)體系，騰籠換鳥，構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好服務(wù)于城市戰(zhàn)略定位；要持續(xù)鞏固來之不易的減量發(fā)展成果，主動弱化對津冀資源要素的虹吸效應(yīng)，轉(zhuǎn)而更大力度面向全球市場擴(kuò)大開放，依靠優(yōu)化營商環(huán)境、強(qiáng)化全球創(chuàng)新要素聚集加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，并對津冀乃至全國發(fā)揮更強(qiáng)勁的輻射帶動作用。京津冀三地要將補(bǔ)齊生態(tài)文明短板、提高可持續(xù)發(fā)展能力作為迫切任務(wù)，把生態(tài)環(huán)境的聯(lián)合治理、大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控作為共同利益和優(yōu)先行動來對待。只有把最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度落實好，才能為京津冀協(xié)同發(fā)展開拓更廣闊的生態(tài)空間；只有提高生態(tài)質(zhì)量和環(huán)境容量，才能夠為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的注入創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

圍繞建立協(xié)同創(chuàng)新共同體進(jìn)行深入全面的體制機(jī)制改革創(chuàng)新。習(xí)近平總書記特別指出，京津冀協(xié)同發(fā)展要“向改革創(chuàng)新要動力”。我們應(yīng)以共識、制度、機(jī)制為支柱打造京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體。一是要以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》及其統(tǒng)領(lǐng)下的規(guī)劃體系作為共同約束，推動思想認(rèn)識層面持續(xù)形成共識，自覺加大對協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)一起做。二是以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為關(guān)鍵，立足于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化和市場一體化，破除制約協(xié)同發(fā)展的行政壁壘和體制障礙，構(gòu)建促進(jìn)協(xié)同發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的制度保障。特別是在疏解與承接非首都功能過程中，要加緊理順政府和市場關(guān)系，由更多依靠行政指令，轉(zhuǎn)向主要依靠市場手段并與法律和行政手段形成合力。三是在央地及三地政府間，尤其是交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、公共服務(wù)等部門率先打破各自為政的局面，暢通合作渠道，構(gòu)建責(zé)任共擔(dān)、利益均沾、互惠共贏的協(xié)作機(jī)制，以國家京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組體制和央地協(xié)同工作機(jī)制為樞紐，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制作用，充分調(diào)動京津冀三地積極性創(chuàng)造性。這樣才能緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這條主線，形成“瓣瓣不同、瓣瓣同心”的生動局面。

北京城市戰(zhàn)略定位是立論基石

習(xí)近平總書記在擘畫京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略時開宗明義地指出，北京要首先解決好自己的城市戰(zhàn)略定位問題，北京的城市戰(zhàn)略定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。要堅持和強(qiáng)化首都核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，調(diào)整和弱化不適宜首都的功能，把建設(shè)和諧宜居城市貫穿其中，努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。這一重要論斷，蘊(yùn)含了“建設(shè)一個什么樣的首都”的豐富內(nèi)涵，標(biāo)注了北京建城史和建都史上認(rèn)識與實踐的新起點(diǎn)。我們看北京、看京津冀，都要以總書記對北京的城市戰(zhàn)略定位作為著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

遵循這一科學(xué)論斷，應(yīng)將“四個中心”與“國際一流的和諧宜居之都”統(tǒng)一起來，完整把握北京城市戰(zhàn)略定位。“四個中心”是北京作為首都的本質(zhì)屬性，是北京區(qū)別于國內(nèi)其他城市的鮮明標(biāo)識。雖然“國際一流的和諧宜居之都”是實現(xiàn)首都屬性的物質(zhì)載體，但是具有一定的普遍性，單獨(dú)提出來很難構(gòu)成對一個城市的戰(zhàn)略定位，只有與“四個中心”結(jié)合在一起才能共同構(gòu)成對北京的特定要求。同時，“四個中心”也離不開“國際一流的和諧宜居之都”。前者是北京的氣質(zhì)，后者是北京的體質(zhì)，氣質(zhì)對塑造體質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容提出根本要求，體質(zhì)反過來決定氣質(zhì)的呈現(xiàn)和外在認(rèn)知，二者相互依存，進(jìn)而達(dá)到完美結(jié)合。人們對北京城市戰(zhàn)略定位的認(rèn)同，既來自于對“四個中心”屬性的認(rèn)同，又更直接來自于身處“國際一流的和諧宜居之都”的獲得感。善于把“四個中心”與“國際一流的和諧宜居之都”高度統(tǒng)一起來，就容易調(diào)動一切實現(xiàn)北京城市戰(zhàn)略定位的積極因素。

有必要拓展形成“首都功能”這一概念，有助于理清北京城市戰(zhàn)略定位中的邏輯關(guān)系。由于缺少“首都功能”這個概念參照和邏輯橋梁，我們在理解“首都核心功能”和“非首都功能”時容易發(fā)生跳躍，容易模糊“非首都功能”，給實際工作帶來干擾。實際上，在習(xí)近平總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略思想中是包含這三個概念的，將“首都功能”提煉出來有助于還原這一完整的概念體系。具體來說，“首都核心功能”由“四個中心”的功能定位和“四個服務(wù)”的總體要求共同構(gòu)成。 圍繞“首都核心功能”這一內(nèi)核，依據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略需要和北京作為現(xiàn)代化超大型城市的內(nèi)在需要，我們可以拓展形成“首都功能”概念，并明確其兩項內(nèi)涵，即北京既要成為京津冀協(xié)同發(fā)展致力于打造的世界級城市群的核心，發(fā)揮輻射帶動功能，又要在城市自身傳承發(fā)展與治理上作出示范，承擔(dān)國際一流和諧宜居之都的建設(shè)功能。“首都核心功能”包含于“首都功能”，二者有機(jī)統(tǒng)一，才能真正體現(xiàn)和落實習(xí)近平總書記對北京提出的，要處理好國家戰(zhàn)略要求和自身發(fā)展的關(guān)系，在服務(wù)國家大局中提高發(fā)展水平的根本要求；進(jìn)而更好回答“都”與“城”的關(guān)系問題。可以把“首都核心功能”側(cè)重理解為“都”，把“首都功能”側(cè)重理解為“城”，“都”與“城”辯證統(tǒng)一于北京城市戰(zhàn)略定位當(dāng)中，不可割裂、不應(yīng)偏廢。這既尊重了北京建城以來的衍生規(guī)律，特別是建城史與建都史高度重合以來，“城因都而興，都因城而固”的客觀規(guī)律，又為推動北京規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的一系列創(chuàng)新提供了理論依據(jù)，有助于我們統(tǒng)籌兼顧實現(xiàn)“都”的功能與推進(jìn)“城”的更高水平發(fā)展。

基于上述關(guān)系，“非首都功能”可以界定為“首都核心功能”、“首都功能”以外的、不符合北京城市戰(zhàn)略定位的各類功能，它的范疇到底有多大取決于“首都功能”的需求和外延有多大，而不是相反由它來制約“首都功能”。明確這一點(diǎn)，就從理論上獲得了主動，對于我們擺正“舍”與“得”、“進(jìn)”與“退”、“破”與“立”、“疏解”與“提升”等各方面關(guān)系都大有裨益。

疏解非首都功能是核心問題

習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問題就是疏解北京非首都功能，是“牛鼻子”和主要矛盾。這是從“怎樣建設(shè)首都”這個重大實踐問題的著力點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)來說的，點(diǎn)明了“疏解非首都功能”這個命題在整個戰(zhàn)略思想當(dāng)中的突出地位，是實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略必須牢牢抓緊的中心任務(wù)。

從方法論的高度堅定疏解的自覺性。疏解之所以具有方法論意義，在于它一切從實際出發(fā)，切中要害。在深刻指明北京“大城市病”的根源在于功能過多的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記借用“大禹治水”的道理來比喻疏解的必要性。解決這個問題，要做些外科手術(shù)，適度疏解北京的功能；不僅增量上光堵不疏不行，疏也是解決存量問題的一種方式。這些重要論述，從方法論上指導(dǎo)我們認(rèn)清北京“大城市病”的根源，對癥下藥，以疏解為手術(shù)刀，切割掉那些造成“大城市病”的非首都功能，以達(dá)到“瘦身健體”的目的。疏解的方法論意義，還來源于它與北京城市演進(jìn)歷史規(guī)律相適應(yīng)，并借鑒了國際經(jīng)驗。北京的“大城市病”與這座古城發(fā)生的滄桑巨變相伴生，既有歷史局限性所致、也有客觀實際使然，我們要正視問題，因地制宜。同時，不把難題都留給后人，認(rèn)準(zhǔn)疏解非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展這一根本出路，在吸收借鑒和摸索創(chuàng)新中更好地運(yùn)用疏解這一正確方法。

以系統(tǒng)思維回答好疏解雙向發(fā)力的問題。在疏解工作取得了階段性成效的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，接下來的工作會越來越多觸及重大利益調(diào)整和深層次矛盾，要更加講究方式方法，堅持嚴(yán)控增量和疏解存量相結(jié)合，內(nèi)部功能重組和向外疏解轉(zhuǎn)移雙向發(fā)力。這對系統(tǒng)謀劃深入推進(jìn)疏解提出了更高要求，也進(jìn)一步為疏解打開了思路指明了方向。堅持雙向發(fā)力關(guān)鍵在深化落實總書記“多點(diǎn)一城、老城重組”的重大謀劃，繼續(xù)強(qiáng)化疏解非首都功能“主戰(zhàn)場”的作用。“多點(diǎn)一城”體現(xiàn)為總書記先后運(yùn)籌的北京城市副中心和雄安新區(qū)兩大戰(zhàn)略落子，為北京內(nèi)部功能重組和向外疏解轉(zhuǎn)移提供了兩大戰(zhàn)略空間；“老城重組”體現(xiàn)為在更好保護(hù)和復(fù)興北京老城基礎(chǔ)上，通過先立后破、合成推進(jìn)疏解整治提升，集中力量優(yōu)化提升首都核心功能承載區(qū)。事實上，落實“多點(diǎn)一城、老城重組”的過程，就是北京規(guī)劃構(gòu)建 “一核兩翼”“一主一副”為主體的未來發(fā)展空間架構(gòu)的過程，就是形成疏解雙向發(fā)力“主戰(zhàn)場”的過程。下一步，我們要按照總書記的要求，立足“四個中心”和“四個服務(wù)”，始終把工作重心、服務(wù)重點(diǎn)放在老城和主城區(qū)，加快自我更新，不斷優(yōu)化提升首都核心功能；加快建設(shè)城市副中心，做實做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)，提高承載力和吸引力；全力支持雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，助推其實質(zhì)性建設(shè)，釋放其非首都功能集中承載能力，從而做足雙向發(fā)力的文章。優(yōu)化雙向發(fā)力還要善于開辟功能疏解“第二戰(zhàn)場”，與城市副中心和雄安新區(qū)形成合力。對此，習(xí)近平總書記指出要深入研究論證依托京津冀城際鐵路網(wǎng)，在北京及周邊具備條件的地區(qū)培養(yǎng)建設(shè)發(fā)展若干小而精、小而專的“微中心”。在這里，總書記為我們創(chuàng)造性運(yùn)用“城市群”理論作出了示范，幫助我們豐富了疏解非首都功能的空間層次，必將推動疏解非首都功能向構(gòu)建城市群方向縱深發(fā)力。

疏解的重點(diǎn)在于更科學(xué)的產(chǎn)業(yè)布局與更高效的產(chǎn)業(yè)協(xié)同。要基于京津冀三地自身比較優(yōu)勢的差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的規(guī)律謀劃產(chǎn)業(yè)布局與協(xié)同，以產(chǎn)業(yè)梯度布局、形成完整產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈為目標(biāo)，有序疏解產(chǎn)業(yè)。由于制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈更長，更容易產(chǎn)生輻射帶動效應(yīng)，因此要特別注意發(fā)揮京津冀各自制造業(yè)優(yōu)勢，有序配置制造業(yè)生產(chǎn)要素，打通制造業(yè)各環(huán)節(jié)，共同打造高端制造業(yè)。要加快道路、港口、機(jī)場和互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行步伐，把“軌道上的京津冀”加速延伸拓展到“互聯(lián)網(wǎng)上的京津冀”，適應(yīng)生產(chǎn)要素特別是新經(jīng)濟(jì)新動能在京津冀布局的需要。為促進(jìn)功能疏解和產(chǎn)業(yè)協(xié)同，北京的部分公共服務(wù)功能和資源要及時乃至超前向城市副中心、雄安新區(qū)和有潛力建設(shè)“微中心”的地區(qū)轉(zhuǎn)移，把產(chǎn)業(yè)布局、功能疏解與對人的吸引更加緊密結(jié)合起來。

從實際出發(fā)確保疏解積極穩(wěn)妥有序。我們要增強(qiáng)主動謀劃的自覺性，主動建立功能銜接、時序合理的疏解目標(biāo)清單和工作時間表，為疏解創(chuàng)造更為有利的制度、政策、市場和社會條件，引導(dǎo)形成更加積極穩(wěn)定的預(yù)期。在謀劃疏解工作的時候，始終懷著以人民為中心的發(fā)展思想，始終站穩(wěn)人民利益至上的立場，堅持在發(fā)展中解決問題，以利益為紐帶，以法治為基礎(chǔ)，確保人民群眾在協(xié)同發(fā)展中不斷增強(qiáng)獲得感；在開展具體疏解工作的時候，幫助干部增強(qiáng)把握政府工作目標(biāo)和群眾實際感受之間潛在矛盾的敏銳性，處理好輕重緩急，對尺度力度做精細(xì)安排，對利益沖突做抽絲剝繭的化解，以極大的耐心和細(xì)致入微的功夫積極穩(wěn)妥有序地做好疏解這項系統(tǒng)工程。

善于在全局中謀劃和推動京津冀協(xié)同發(fā)展

習(xí)近平總書記是把京津冀協(xié)同發(fā)展問題放在一個更廣闊的空間軸和更長遠(yuǎn)的時間軸當(dāng)中來謀劃的。他既把北京置于京津冀這個廣闊腹地來考慮其發(fā)展問題，又鮮明地提出必須打造一個以首都為核心的世界級城市群；他既提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，又將其與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)共同構(gòu)成一個相互聯(lián)系、各有側(cè)重、南北均衡的區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略格局，并與共建“一帶一路”內(nèi)外呼應(yīng)，從而形成了新時代中國國家發(fā)展戰(zhàn)略的宏大藍(lán)圖。我們一定要站在全局的高度深刻把握京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，對這一重大戰(zhàn)略領(lǐng)悟得更深刻、更透徹一些。

要致力于縮小京津冀城市群與其他世界級城市群之間的發(fā)展差距，以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為先行合作領(lǐng)域，理順合作機(jī)制、打牢合作基礎(chǔ)，進(jìn)而把合作發(fā)展的功夫主要用在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的聯(lián)動上，牽住疏解非首都功能的“牛鼻子”，解決產(chǎn)業(yè)有序分布、有機(jī)銜接的問題，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯度落差過大、地區(qū)經(jīng)濟(jì)密度不足的問題。

要發(fā)揮好京津冀協(xié)同發(fā)展對解決我國南北經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)，東、中、西經(jīng)濟(jì)協(xié)作的關(guān)鍵作用。既要從經(jīng)濟(jì)安全的角度，更要從國家整體安全的高度來肩負(fù)加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重大使命。

要以京津冀協(xié)同發(fā)展為共建“一帶一路”提供有力支撐，善于用好共建“一帶一路”所拓展的國內(nèi)外市場空間和機(jī)遇。京津冀地區(qū)在整個“一帶一路”上擁有天然的地理優(yōu)勢和突出的交通優(yōu)勢，特別是隨著大興國際機(jī)場即將建成通航，將擁有世界一流機(jī)場集群，打造“一帶一路”空中走廊能力優(yōu)越。京津冀具有強(qiáng)大產(chǎn)能，在改善“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施狀況，實現(xiàn)各國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面大有作為；京津冀具有商品、技術(shù)、資本和服務(wù)優(yōu)勢，在開拓“一帶一路”沿線市場方面各有所長，又可以發(fā)揮組團(tuán)優(yōu)勢，提高企業(yè)的市場競爭力。為了推動京津冀協(xié)同發(fā)展，我們要把眼光放長遠(yuǎn)，到共建“一帶一路”的大格局當(dāng)中去找機(jī)會、找空間。這是一篇大文章，而且是一篇可以做好、必須做好的大文章。

文章發(fā)表于《前線》雜志2019年第7期，原標(biāo)題《深入理解京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略》，轉(zhuǎn)載請注明微信公眾號：前線理論圈（id：qianxiantheory）