作者簡(jiǎn)介：安樹(shù)偉，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；王瑞娟，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院博士研究生

自2014年習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表“2·26”重要講話、2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》實(shí)施以來(lái)，北京在非首都功能疏解、京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)等領(lǐng)域取得了較大進(jìn)展。但是，京津冀協(xié)同發(fā)展仍存在若干難點(diǎn)問(wèn)題，這些問(wèn)題的妥善解決對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展至關(guān)重要。

京津冀協(xié)同發(fā)展難點(diǎn)問(wèn)題辨析

北京非首都功能疏解對(duì)居民的影響問(wèn)題。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)模型理論，可以將城市的產(chǎn)業(yè)部門(mén)按照是否向城市域外“出口”產(chǎn)品和勞務(wù)而分為基礎(chǔ)部門(mén)和非基礎(chǔ)部門(mén)?；A(chǔ)部門(mén)是城市存在和發(fā)展的原動(dòng)力，是服務(wù)于其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)。非基礎(chǔ)部門(mén)指那些只為城市內(nèi)部消費(fèi)而生產(chǎn)的部門(mén)。城市基礎(chǔ)部門(mén)決定了非基礎(chǔ)部門(mén)的規(guī)模，從而決定了城市的規(guī)模。任何一個(gè)城市的存在不僅僅是單純依托基礎(chǔ)部門(mén)(即“核心功能”)，而不需要非基礎(chǔ)部門(mén)(即“非核心功能”)。北京非首都功能的疏解是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要考慮到北京的資源環(huán)境約束，又要考慮到居民的生活便利性，要以不影響居民生活為前提。當(dāng)前，北京疏解非首都功能的具體措施主要是關(guān)閉一些向域內(nèi)銷(xiāo)售的商店，即疏解出去的產(chǎn)業(yè)大部分都與居民生活息息相關(guān)。這勢(shì)必影響居民的基本生活，如部分菜市場(chǎng)和批發(fā)市場(chǎng)的拆除或搬遷。在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，即便是將非首都功能強(qiáng)行疏解出去，最終也會(huì)因居民需求而重新開(kāi)張，或者其他類(lèi)似商店以擴(kuò)大規(guī)模、增加功能等形式保證居民正常生活。疏解北京非首都功能的關(guān)鍵，是妥善應(yīng)對(duì)北京非首都功能疏解對(duì)居民生活的影響。只有這個(gè)問(wèn)題解決了，北京才能真正得到疏解，實(shí)現(xiàn)吐故納新和減量發(fā)展。

京津冀區(qū)域內(nèi)各主體的利益關(guān)系問(wèn)題。區(qū)域利益是客觀存在的，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)必須有效協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系。區(qū)域利益包括兩方面含義：特定行政區(qū)內(nèi)各利益主體的共同需要得到滿足，特定行政區(qū)各利益主體的代表——地方政府的自身需要得到滿足。區(qū)域中各行為主體對(duì)區(qū)域利益認(rèn)識(shí)的不一致，或追求利益目標(biāo)的差異，使其在謀取利益的行為上表現(xiàn)得千姿百態(tài)。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題是利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。京津冀不僅包括三個(gè)省級(jí)行政區(qū)，也是中央政府及其機(jī)關(guān)部門(mén)的集中所在地，利益協(xié)調(diào)問(wèn)題涉及四方的利益，協(xié)調(diào)彼此之間的利益關(guān)系一直是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。與長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)相比，京津冀的總體實(shí)力較弱。北京對(duì)津冀的輻射帶動(dòng)作用不夠，河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平與京津兩市形成強(qiáng)烈的反差。這些問(wèn)題追根溯源是區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全。此外，京津冀跨流域、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)工作（如大氣污染的治理、水環(huán)境及渤海海洋環(huán)境的保護(hù)等），始終沒(méi)有形成有效機(jī)制。如果沒(méi)有一個(gè)京津冀及中央政府各方均比較滿意的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，京津冀協(xié)同發(fā)展的效果就會(huì)大打折扣。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平差距過(guò)大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距是人口向大城市集聚的首要原因。大城市具有更加完善的公共服務(wù)和較低的使用成本，也是造成人口向大城市集聚的主要原因。當(dāng)前，京津冀收入差距日益擴(kuò)大，人口不斷由河北向北京、天津集聚，導(dǎo)致北京“大城市病”日益嚴(yán)重。京津冀協(xié)同發(fā)展以解決北京“大城市病”為出發(fā)點(diǎn)，但要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須縮小京津冀三地的發(fā)展差距，重點(diǎn)是提升河北的綜合發(fā)展水平。2010年以來(lái)河北與北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。2010年河北人均地區(qū)生產(chǎn)總值相當(dāng)于北京的39.0%，2018年下降到34.0%。如何加快提升河北的發(fā)展水平，縮小河北與京津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)差距，是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展亟待破解的最大難點(diǎn)。

針對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的三大難點(diǎn)問(wèn)題，第一，要解決非首都功能疏解對(duì)居民生活工作的影響，對(duì)疏解騰退空間進(jìn)行改造提升、業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型和城市修補(bǔ)，加快疏解后續(xù)設(shè)施的建設(shè)，盡量減少疏解對(duì)居民生活的不利影響。對(duì)于疏解帶來(lái)的再就業(yè)問(wèn)題，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，實(shí)施積極的就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè)。第二，協(xié)調(diào)好京津冀三地及中央政府的利益關(guān)系，使各方的利益訴求盡可能得到滿足和擴(kuò)大。第三，要充分發(fā)揮政府和企業(yè)的主體作用，大力提升河北的綜合承載力，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

堅(jiān)持民生優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)非首都功能疏解后的居民生活便利化和充分就業(yè)

非首都功能疏解對(duì)北京居民生活的影響具有異質(zhì)性。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，年齡在18—45歲、沒(méi)有北京戶口、在京居住時(shí)間15年以?xún)?nèi)、月收入為2000元及以下或8000元以上、居住地離市中心較遠(yuǎn)的居民認(rèn)為疏解對(duì)其生活更有影響。雖然僅有8.2%的被調(diào)查者對(duì)該政策表示反對(duì)，但是持反對(duì)態(tài)度的居民多是疏解對(duì)其生活產(chǎn)生影響的居民，突出表現(xiàn)為男性、個(gè)體工商戶和沒(méi)有北京戶口的居民，這一結(jié)論需要引起高度重視。

提升居民生活便利性。北京非首都功能疏解對(duì)居民生活的影響主要包括居民生活便利性、居住環(huán)境、外出就餐、出行和工作五個(gè)方面，必須妥善解決。規(guī)范提升小型服務(wù)業(yè)，做好網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃，打造規(guī)范化、品牌化、連鎖化、便利化的社區(qū)商業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。按照不同的社區(qū)規(guī)模、社區(qū)檔次和新老舊社區(qū)，選擇和創(chuàng)新不同的社區(qū)商業(yè)模式。繼續(xù)完善商貿(mào)便民服務(wù)圈，保證居民出門(mén)5分鐘可達(dá)鄰里或街坊商業(yè)；10分鐘可達(dá)居住區(qū)商業(yè)；15分鐘可到達(dá)綜合購(gòu)物中心或鄰里中心、社區(qū)商業(yè)中心。對(duì)已疏解的區(qū)域性批發(fā)類(lèi)商品交易市場(chǎng)，如果存在為域內(nèi)服務(wù)的部分，則在城六區(qū)以外地區(qū)以為市民服務(wù)的高質(zhì)量零售專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)（農(nóng)副產(chǎn)品、花卉、裝修裝飾等）形式進(jìn)行補(bǔ)充，滿足居民生活需要。

保障疏解后勞動(dòng)力的充分就業(yè)。需要疏解的低端產(chǎn)業(yè)主要集中在中心城之外的順義、大興、房山、通州等城市發(fā)展功能區(qū)。這類(lèi)企業(yè)遷出后往往會(huì)釋放大量勞動(dòng)力，而高精尖產(chǎn)業(yè)很難吸納這部分勞動(dòng)力。對(duì)于產(chǎn)業(yè)疏解后的失業(yè)人員，通過(guò)政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，或通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)企業(yè)、中介組織對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn) ，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

以中關(guān)村科學(xué)城、懷柔科學(xué)城、未來(lái)科學(xué)城、中關(guān)村“一區(qū)十六園”、城市副中心運(yùn)河商務(wù)區(qū)、新首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)、首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)為重點(diǎn)，強(qiáng)化投放居住用地與提供就業(yè)崗位，建設(shè)能夠就近工作、居住、生活的城市組團(tuán)。探索通過(guò)多種方式提供面向就業(yè)人口的租賃住房，實(shí)現(xiàn)就近居住和生活。

妥善協(xié)調(diào)各方利益，推動(dòng)社會(huì)各界參與京津冀協(xié)同發(fā)展

協(xié)調(diào)好不同區(qū)域主體的利益訴求。京津冀協(xié)同發(fā)展主要包括北京市、天津市和河北省三個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，三地的資源稟賦和發(fā)展階段不同，各自的利益目標(biāo)和利益訴求不重合。京津冀利益協(xié)調(diào)的核心和關(guān)鍵在北京，圍繞解決北京“大城市病”的利益訴求，各區(qū)域主體的利益建立相應(yīng)關(guān)系并映射到具體的協(xié)調(diào)機(jī)制上。有效治理“大城市病”，維持良好的生態(tài)環(huán)境是北京的利益訴求；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是天津的利益訴求；河北的利益訴求主要是縮小與京津的經(jīng)濟(jì)差距，提高公共服務(wù)水平，發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。京津冀三個(gè)主體的利益訴求雖然不同，但三地之間正向的利益關(guān)系多于矛盾沖突，具有利益協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的利益分享、基礎(chǔ)設(shè)施共建的成本分?jǐn)偂⑸鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的利益補(bǔ)償三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)新利益共享機(jī)制、搭建利益共享平臺(tái)、完善利益補(bǔ)償機(jī)制。

協(xié)調(diào)好不同經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求。參與京津冀區(qū)域利益協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)主體主要有中央政府、地方政府、企業(yè)和個(gè)人四個(gè)層面，各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的利益及其行為構(gòu)成區(qū)域利益協(xié)調(diào)的立足點(diǎn)。個(gè)人利益訴求包括物質(zhì)層面和精神層面的需求，是實(shí)現(xiàn)其他經(jīng)濟(jì)主體利益的基礎(chǔ)和條件。企業(yè)是追逐利潤(rùn)的組織形態(tài)，若企業(yè)的利益無(wú)法保障，企業(yè)會(huì)遷移到其他區(qū)域謀求更大的經(jīng)濟(jì)利益。地方政府的主要利益訴求是GDP和地方財(cái)政收入。中央政府利益是超越個(gè)別地方政府利益，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益最大化。四者在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期存在博弈行為，本質(zhì)依然是追求各主體利益最大化。企業(yè)和個(gè)人的利益訴求相對(duì)穩(wěn)定合理，政府組織的利益訴求受政府職能的約束，會(huì)隨時(shí)間發(fā)生變化。實(shí)現(xiàn)京津冀的協(xié)同發(fā)展，必須要實(shí)現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)主體利益的協(xié)同，發(fā)揮中央統(tǒng)籌和調(diào)控的作用，轉(zhuǎn)變地方政府單純追求GDP和地方財(cái)政收入的利益訴求。

推動(dòng)社會(huì)各界參與京津冀協(xié)同發(fā)展。參與京津冀協(xié)同發(fā)展的社會(huì)力量主要包括居民、非政府組織和各類(lèi)企業(yè)。國(guó)有企業(yè)是京津冀協(xié)同發(fā)展的先遣軍，其他企業(yè)是協(xié)同發(fā)展的主力軍。在疏解北京非首都功能方面，國(guó)有企業(yè)要發(fā)揮重要的帶頭作用?？鐕?guó)公司和民營(yíng)企業(yè)行業(yè)齊全、覆蓋范圍廣泛、提供大量的就業(yè)崗位，是京津冀協(xié)同發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)充滿活力的主力軍。京津冀地區(qū)的居民和非政府組織，可以以參加公益組織、社區(qū)組織和政府組織的聽(tīng)證會(huì)等形式參與協(xié)同發(fā)展和區(qū)域治理。在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，只有使社會(huì)各界力量參與其中，才能事半功倍。

建立有效的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)充分發(fā)揮政府的積極作用，通過(guò)制定利益協(xié)調(diào)和互動(dòng)合作框架，把利益協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)化到政府的結(jié)構(gòu)和功能之中，借此激發(fā)市場(chǎng)力量，強(qiáng)化微觀合作，協(xié)調(diào)好多個(gè)層級(jí)和不同部門(mén)之間的分工合作。在產(chǎn)業(yè)協(xié)作方面，推進(jìn)跨區(qū)域項(xiàng)目合作共建，探索建立跨區(qū)域項(xiàng)目財(cái)稅利益分享機(jī)制；建立“飛地經(jīng)濟(jì)”財(cái)稅利益分享機(jī)制，促進(jìn)飛地經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，建立企業(yè)遷建財(cái)稅利益分享機(jī)制。在公共服務(wù)發(fā)面，建立完善京津冀三地的利益共享機(jī)制，比如建立醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育一體化等共享機(jī)制。其中，最重要的是努力實(shí)現(xiàn)戶籍一體化，從根本上助推京津冀地區(qū)公共服務(wù)均等化水平。

提升河北市場(chǎng)化水平，打造河北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極

河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)水平滯后的原因是多方面的。鑒于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及京津冀城市體系的不合理現(xiàn)狀，促進(jìn)河北經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的途徑，是提升河北市場(chǎng)化水平，打造河北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

提升河北市場(chǎng)化水平。河北省2008年、2012年、2016年的市場(chǎng)化總指數(shù)得分依次為5.50分、5.44分和6.42分，在全國(guó)各省（直轄市、自治區(qū)）的排名依次為16位、21位和20位。雖然市場(chǎng)化總指數(shù)得分不斷提高，但在全國(guó)仍處于下游水平。河北省的市場(chǎng)化水平和營(yíng)商環(huán)境與北京、天津差距懸殊。因此，亟須打破政府在市場(chǎng)化進(jìn)程中的不當(dāng)干預(yù)，充分發(fā)揮政府為市場(chǎng)和企業(yè)服務(wù)的基本職能，加大人才引進(jìn)力度，進(jìn)一步降低企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，搭建好金融服務(wù)平臺(tái)，全方位提升河北省的企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

打造河北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。重點(diǎn)提升石家莊等城市發(fā)展水平。京津冀地區(qū)100萬(wàn)—500萬(wàn)人的大城市相對(duì)缺乏，城市群存在斷層，缺乏能夠抗衡京津虹吸效應(yīng)的中心城市，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極是河北省加快發(fā)展的著力點(diǎn)。河北省綜合發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的城市主要有石家莊、唐山、保定和邯鄲，其中石家莊實(shí)力最強(qiáng)。應(yīng)依托四大節(jié)點(diǎn)城市，通過(guò)優(yōu)化空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)一步向這些城市集聚，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平，吸引優(yōu)質(zhì)人才和北京、天津、東南沿海的產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移。發(fā)揮石家莊的省會(huì)優(yōu)勢(shì)，抓住北京非首都功能疏解的戰(zhàn)略機(jī)遇，不斷增強(qiáng)科教衛(wèi)中心、區(qū)域綜合交通樞紐、旅游中心、商貿(mào)物流中心、金融商務(wù)中心和企業(yè)總部基地的功能。京津冀未來(lái)的增長(zhǎng)動(dòng)力還應(yīng)來(lái)自于新的增長(zhǎng)極。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院設(shè)立雄安新區(qū)，將培育雄安新區(qū)作為新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。這可以促進(jìn)全國(guó)、全世界的經(jīng)濟(jì)要素向雄安新區(qū)集聚，有效帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，推進(jìn)京津冀空間格局優(yōu)化。河北省的其他新區(qū)，如曹妃甸新區(qū)、北戴河新區(qū)、渤海新區(qū)、冀南新區(qū)等，對(duì)河北發(fā)展也很重要，應(yīng)完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力，成為帶動(dòng)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。

本文發(fā)表于《前線》雜志2019年第6期，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明微信公眾號(hào)：前線理論圈（id：qianxiantheory）