美國總統特朗普在上周五（6月21日）早晨主動公布，他在最后一刻取消了一度已經發出的武力報復伊朗的命令。消息一經傳出，美國舉國嘩然。強硬派不滿特朗普最后時刻“示弱”，有損美國的承諾和尊嚴；溫和派則指責特朗普人為制造出了所謂的“伊朗危機”，并放任其發展到了極端危險的地步。

顯然，不管特朗普在對伊問題上選擇了何種最終做法，他都無法取悅所有人。因此，雖然對伊朗的武力報復確實會帶來不可預測的巨大風險，但是支持者仍然可以為之辯護，畢竟收益也可能同樣巨大。然而，無從辯護的是，特朗普政府在此次伊朗危機中卻暴露出了政策制定方式上的重大問題：那就是堂堂美國總統居然要通過媒體來主動暴露自己和強硬派下屬在對伊政策上的分歧；而且這位總統雖然內心并不情愿動武，但是居然也讓下屬“綁架”到了命令已經發出的地步。這才是危機之中讓美國政策界最為憂心忡忡之事。這一反常似乎是在說明，美國在第二次世界大戰后逐步建立、在冷戰結束之后高度成熟的國家安全決策機制已經“劣化”到了危險的程度。

對伊“兩條路線”之爭日益表面化

早在特朗普無奈“袒露心跡”之前，美國政策界就已經注意到了美國國家安全決策機制的“不對勁”，那就是在伊朗問題上，總統本人與其在對外政策領域兩位最重要的下屬之間存在著嚴重的“不同步”。特朗普本人固然是退出伊朗核協定的急先鋒，也力挺以色列極端強硬的內塔尼亞胡政府，但是他的反伊朗政策是有底線的，那就是不能動武，不能讓美國人再在外國的土地上浪費金錢和鮮血。相反，他還一貫主張把已經派出去的部隊從敘利亞、阿富汗甚至其他盟國撤回來。為此，特朗普一邊對伊朗極限施壓，一邊又拼命淡化伊朗對美國國家安全構成的威脅。然而，他親手挑選的國務卿蓬佩奧和國家安全事務助理博爾頓，卻一直在往相反的方向努力，甚至罕見地需要特朗普來多次扮演“滅火隊長”的角色。

蓬佩奧和博爾頓兩個人都非常強勢，在影響力和權力的爭奪上必然存在沖突，但是兩人在對伊朗問題上卻配合得相當默契。例如，要對伊朗開戰，最強有力的理由就是證明伊朗及其盟友或者代理人威脅到了美國或者盟友公民的人身安全。為此，從去年9月份開始，蓬佩奧多次根據“語焉不詳”的國務院情報，指責伊朗直接策劃了針對美國公民的襲擊。其羅織的罪名包括用火箭彈襲擊巴格達的美國外交使團，在波斯灣布置吸附式水雷，甚至還有在阿富汗的汽車爆炸襲擊。今年5月8日，蓬佩奧還突然跑到巴格達，指責伊朗支持的什葉派民兵正在策劃襲擊使館，并指派直升機撤出了所有非必須人員，人為制造危機氣氛。而博爾頓，則在5月5日發表公開聲明，警告伊朗對美國及其盟友的攻擊將遭到“無情反擊”，并隨后宣布派出航母和轟炸機群前往波斯灣。

對于這些做法，特朗普用行動表示了“不以為然”。6月5日，在蓬佩奧和博爾頓緊鑼密鼓地渲染危機氣氛時，特朗普直接命令五角大樓關閉了一直針對伊朗而運作的危機管理中心；6月14日，阿曼海域油輪遇襲的第二天，特朗普在接受《時代》雜志采訪時將阿曼海域的所謂“吸附式水雷襲擊”稱為“非常微小”破壞，還表示并不認為在霍爾木茲海峽附近區域發生的襲擊事件會對美國的利益構成嚴重威脅；而最重要的是，在伊朗擊落“全球鷹”無人機之后，對伊朗的武力報復看上去已經順理成章，但是特朗普竟然選擇了不要“面子”，不僅繼續硬著頭皮表示攻擊“非常微小”，而且還感謝伊朗沒有選擇擊落另一架載人偵察機，甚至說愿意相信擊落無人機的命令不是來自伊朗的領導人。

然而，即使特朗普為“維護和平”如此努力，博爾頓在星期日到訪以色列參加美、俄、以三邊會談時，還是不忘再次警告伊朗“不要把美國的謹慎和克制當作軟弱”，并表示總統只是在這一次放過了伊朗而已，未來軍事報復仍然是選項之一。

特朗普、蓬佩奧和博爾頓之間的這種“溫差”已經很難用“一個唱紅臉、一個唱白臉”的分工來解釋。在特朗普公開宣布“叫停”動武，并在采訪中將博爾頓稱為“徹頭徹尾的鷹派”之后，華盛頓更是議論紛紛，猜測博爾頓的地位已經因為自身的“超強硬”政策而岌岌可危。然而，由于是戰是和茲事體大，現在美國政策界關注的焦點已然不是區區博爾頓個人的前途，而是特朗普政府的國家安全決策機制還能不能正常運作。畢竟，如果只是意見不一、互相抵牾，那倒還問題不大，要是出現總統被鷹派下屬挾持而開戰的局面，那就會真的演變成一場讓人笑不出來的災難。

混亂的美國國安會：一夜回到里根時代

除了伊朗之外，特朗普政府在國家安全事務上的表現也是差不多糟糕，犯下的錯誤也大同小異：在政策推行前高調出擊，然而又很快碰壁，既沒了面子，也沒有得到實惠。在沒有把握的情況下貿然與朝鮮舉行第二次河內峰會是如此，在委內瑞拉問題上強硬地支持反對派，甚至表示不惜動武卻至今為止“光打雷、不下雨”也是如此；現在，伊朗危機的風頭又蓋過了朝鮮和委內瑞拉，一番博弈反而證明，是伊朗而不是美國更敢“出手”。以此而言，特朗普已經完全成了“迷你版”的赫魯曉夫，喜歡毫無必要地挑起危機，卻又沒有足夠的意志和能力通過危機來獲益。由于三番五次的明顯“失策”，特朗普政府的國家安全決策機制已經飽受質疑。在批評者看來，特朗普領導的美國政府在國家安全決策上已經倒退回了最糟糕的里根時代——尤其是里根執政的前六年。

在當前的美國政治話語中，如果說一個政治家像里根，那絕對是一種贊許。然而，這位現在備受歡迎的總統，在國家安全決策機制上卻是出了名的“一團糟”。八年之內，里根任用了六名國家安全事務助理，鬧出了伊朗門事件這樣的大丑聞，創下了美國國安會發展史上的多項負面記錄。

之所以如此，第一是因為里根對于大多數國家安全問題都不感興趣，而且尤其不關注具體的政策細節，過度依賴下屬和顧問來處理問題。有戲言稱，不管是誰提交的政策備忘錄，里根都會看也不看地馬上簽字。

第二，里根對于下屬之間的意見分歧，也是一概撒手不管，導致決策爭論中既沒有法官，也沒有裁判，任由各部門之間相互“撕扯”。也只有里根，能放任國務卿舒爾茨和國防部長溫伯格“從頭斗到尾”，而且還始終不偏不倚，兩不相幫。

第三，里根特別不重視國家安全委員會這一部際協調機構，先后任用了理查德·艾倫、羅伯特·麥克法蘭和約翰·波因德克斯特三位無足輕重的人物擔任過國家安全事務助理一職。以至于讓其墮落為了一個“不受監管”“為所欲為”的小中央情報局。所謂的伊朗門事件，簡而言之就是波因德克斯特在沒有報告里根的情況下，就擅自將與伊朗進行秘密武器交易獲得的資金用于資助尼加拉瓜的反對派。除了伊朗門事件曝光后，由卡盧奇和鮑威爾來“收拾河山”的兩年之外，里根政府的國家安全團隊是自二戰以來最不團結、內斗最為激烈、同時決策結果也最糟糕的一群人。好在此時的蘇聯已經走上了不可挽回的下坡路，才讓里根得以“藏拙”。

特朗普和里根的國家安全決策機制確實有不少相似之處。首先，特朗普和當時的里根一樣，都是共和黨內的非主流派，在國家安全領域沒有多少現成人才可用，導致選不出一個既能力服眾，又能深受總統信任的國家安全事務助理。

不過在這方面，里根比特朗普甚至還要好一點。對比兩屆政府的第一任國家安全事務助理，理查德·艾倫雖然沒有干出什么成績，最終因受賄事件黯然辭職，但是他在尼克松時代就當過競選政策顧問，只是因為太年輕才沒有在當時就當上國家安全事務助理，算是“讓給”了基辛格。以此而言，艾倫的知名度和經驗還是比創下最短任期記錄的邁克爾·弗林強上不少。而且更重要的是，里根在六任國家安全事務助理之中到底還是選擇了一些有分量的人，例如威廉·克拉克、弗蘭克·卡盧奇和科林·鮑威爾，而在特朗普政府，至今還沒有產生一位基本夠格的人選。

其次，在相當長一段時期內，里根的國家安全委員會內都是一些比總統本人更加保守的強硬反共分子，而且由于內斗激烈，根本沒有人在乎國安會的幕僚們都在做些什么，更不用提監管了。正是在這種情況下，麥克法蘭和波因德克斯特才能背著總統擅自采取行動，最后捅了大簍子。而當今的特朗普政府同樣管理混亂，內部矛盾頻頻爆發。同時，博爾頓之流在外交政策上也遠比特朗普強硬。因此無怪乎美國政策界會擔心博爾頓是否會鬧出亂子。

脆弱的平衡

對于美國社會來說，好消息是，特朗普不是里根，他并非是一個真正的國際主義的保守分子，并沒有什么反共或者推廣“自由民主”的堅定信念；因此，他不會縱容蓬佩奧或者博爾頓在伊朗問題上走的太遠，如果有必要，相信特朗普也不會介意再次“換馬”。但是壞消息是，特朗普時代也不是里根時代，當時美國的最大的敵人蘇聯正在迅速衰退，而美國的實力經歷了幾屆政府的緩和政策之后正在接近鼎盛。在這一大背景下，里根政府大半任期的糟糕時光并沒有給美國帶來嚴重的戰略后果。然而，當今時代美國正面臨著國際力量平衡的不利變化，戰略空間遠沒有里根時代寬裕。不少政策人士擔心，如果美國錯誤地卷入了一場與伊朗的戰爭，將會使得其無法專心應對更為重要的目標。

事實上，美國社會對特朗普團隊的要求已經是“一降再降”。只要不鬧出特別嚴重的后果，已經不大介意其外交政策對美國外交聲譽和可信度的影響。畢竟，在比誰更大膽的“小雞博弈”（Chicken Game）中丟了面子雖然難堪，但是總比無謂地發動一場無法收場的軍事沖突要強。但是，問題的嚴峻性在于，在蒂勒森、馬蒂斯和麥克馬斯特等“建制派”相繼離職之后，特朗普的國家安全團隊中的大人物只剩下了一些右派中的右派。在這些人中，甚至需要特朗普本人到前臺來扮演溫和派，在最后關頭阻止動武，這也從側面凸顯了白宮在多方咨詢上的“無人可用”。不過，考慮到選戰已至，即使博爾頓和蓬佩奧和特朗普在伊朗問題上頗有分歧，臨陣換人的可能性也不是很高。畢竟，博爾頓們還能拉來一些強硬派選民的選票，提供一些繼續“極限施壓”的底氣。如若真的將他們換成鴿派，特朗普恐怕還將遭到更多的輕視。

就此而言，美國國家安全決策機制的混亂狀態恐怕還將繼續延續，短期內也看不到“觸底反彈”的跡象。好在暫時，掌舵的還是“裝瘋”的特朗普，不是“真瘋”的博爾頓，全世界只能希望這一脆弱的平衡能夠盡可能地維持下去。

（作者系中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員）