【編者按】

2018年起，上海發展戰略研究所在吸收借鑒世界銀行等營商環境評估報告的基礎上，立足全球城市的發展視角，分析了全球城市營商環境的主要特點，開展了基于全球城市理論的營商環境評估。上海首次開始構建中國版全球城市營商環境指標體系。今天我們刊發的是“全球城市營商環境評價體系構建報告”的第二部分，關于全球城市營商環境評價體系構建的理論基礎。

全球城市是基于世界網絡聯結和“地點-流動”空間過程統一性，在多尺度連接中實現全球資源要素流動與配置，并發揮影響力與作用力的基本節點城市。對于占據全球城市體系核心位置和關鍵節點的全球城市而言，其所吸引和集聚的是各類跨國公司總部和高能級功能性機構，這些企業和機構對于營商環境的訴求顯然不同于一般企業，“全球城市”的營商環境也不同于“全球一般城市”的營商環境。因此，全球城市在塑造和優化營商環境的過程中，要能夠充分聚焦高端性企業和功能性機構在進入市場、開展經營方面的訴求。

一、全球城市營商環境的內涵與特性

全球城市的核心功能在于對全球資源的高效與合理配置，而其核心功能發揮的關鍵在于其吸引和集聚的全球城市核心功能載體。這些功能性機構代表全球城市實現全球高端資源和戰略要素的吸引、配置和輻射功能，通過高效率的組織擴散到全球，從而實現全球城市全球資源高效配置的核心功能。因此，與一般城市相比，全球城市更注重全球城市核心功能載體的訴求，其營商環境也將表現出不同于一般城市的特殊性。

1.全球城市核心功能發揮在于集聚大量的全球功能性機構

現代意義上的全球城市是全球經濟系統的中樞或世界城市網絡體系中的組織節點，在全球經濟協調與組織中扮演著超越國家界限的關鍵角色。在所有融入全球城市網絡的城市中，全球城市表現出與其他城市相比更為廣泛、更為密集的相互作用，成為全球城市網絡中具有舉足輕重地位的戰略節點。實現這一戰略功能的重要途徑之一就是要集聚大量的全球功能性機構，包括跨國公司總部及功能性機構、實現全球與地區高效交互的功能性平臺，以及發揮高端話語權、掌握規則制定權的國際組織。這些機構所具有的控制、協調、引領功能，及其相互依賴和交互作用，賦予了全球城市的全球資源配置獨特功能。

一是跨國公司總部及功能性機構。跨國公司在全球經濟格局中扮演著重要的角色，依托其業務在全球的布局實現人才、技術、資本、信息等要素在全球城市之間的資源配置。而跨國公司總部及其功能性機構決定了全球要素流的流向與規模，也決定了全球城市在世界全球城市網絡中的地位和應承擔的功能與角色。

二是實現全球與地區高效交互的功能性平臺。全球城市集聚的功能性平臺包括區域以上或全球性的交易中心、商貿中心和電子商務中心、大數據中心、金融交易中心和技術交易中心等。這些平臺是全球城市參與全球雙邊、多邊各類交易的載體，為全球城市打造最為廣泛和最為強勁的聯通度提供了重要的載體支撐。

三是發揮高端話語權、掌握規則制定權的國際組織。全球城市在全球網絡結構中的地位不僅體現在全球要素資源的配置能力上，更表現為對國際規則、國際標準的制定和引領。全球城市在全球城市體系中的規則制定權和話語權的行使主體在于具有全球影響力的國際性組織。

2.“全球城市的營商環境”具有不同于“一般城市的營商環境”的特殊性

由于城市吸引載體和城市能級的差異，全球城市營商環境與一般城市相比存在其特殊性，主要表現在戰略視角、聚焦重點、吸引主體、開放程度、環境能級等方面。

一是戰略視角不同。一般城市在打造營商環境的過程中，主要的立足點和出發點是“以國家為中心的地點空間”。而全球城市的營商環境塑造則是置身于“以跨國公司為核心的流動空間”這一更為宏觀的視角，打造和優化營商環境的目的是為了能夠在全球城市網絡中占據樞紐和節點地位。

二是聚焦重點不同。一般城市在優化營商環境時更強調城市的規模和形態、城市擁有的資源量和存量資本等基于物質屬性的控制力和影響力。全球城市則更關注城市營商環境與全球城市網絡的連通度，是否能夠通過要素流量規模的增加、要素配置能力的增強來吸引更多企業的入駐，是否能夠為各類企業和功能性機構接入和融入全球市場提供便捷的通道和發達的網絡。這些因素成為全球城市能否吸引各種超級資源和頂尖要素匯聚的關鍵所在。

三是吸引主體不同。一般城市通常希望能夠吸引入駐的主要是與產業發展重點相關的企業。全球城市通常吸引的則是各類跨國公司總部和高能級功能性機構，這些跨國公司和功能性機構通常占據價值鏈、創新鏈、創意鏈和服務鏈的高端環節和核心領域，具有一定的控制、協調和引領功能，從而賦予全球城市高效配置全球資源這一獨特功能。

四是開放程度不同。一般城市通常所吸引的可能是國內其他城市、其他區域的企業，因此，對于城市開放制度和開放環境的要求并不是很高。全球城市的營商環境則要求金融開放、市場透明、投資貿易開放等制度體系能夠與國際準則實現高度對接，保持高度一致。

五是環境能級不同。一般城市在打造營商環境時會對基礎設施、人力資本、公共服務等提出相應的要求，但是全球城市對于各種設施、各種服務、各種要素的需求等級會更高。

3.全球城市營商環境的特殊性

全球城市的核心功能載體為全球功能性機構，這些機構對于營商環境的訴求顯然不同于一般企業。因此，全球城市在塑造和優化營商環境的過程中，要能夠充分聚焦全球功能性機構在進入市場、開展經營方面的訴求。同時，這也意味著全球城市的營商環境并不是對所有的企業都是適宜的，會存在對于那些不符合全球城市發展導向的企業的擠出效應。

一是企業所需要素的高端性和流動性。全球功能性機構需要在全球城市獲取各種高端資源和要素，并在全球范圍內對其它分支機構進行控制和協調。因此，能否成為全球高端資源要素的匯聚地，以及高端資源要素是否能夠高效自由流通成為衡量全球城市營商環境的重要標準之一。

二是企業資源配置的高效連通性和樞紐性。企業能否快速、高效、無障礙地參與全球信息市場、獲取全球信息就成為全球城市營商環境中的重要一環。例如，隨著全球化快速進入以信息、思想和創新擴散為特征的數據流驅動時代，全球城市中的企業更加要求實現與全球信息市場的“無縫鏈接”。

三是企業運行環境的高效率和透明性。企業運行所處的制度環境的優劣直接影響到企業獲取要素和配置資源的效率。因此，全球城市的營商環境要求在體制環境方面，建立起比較完善的市場經濟體制和相應的法律法規體系，尤其是要在一些共同規則和通行慣例方面與國際市場相銜接，消除資源要素在國際間流動的體制障礙；在政府管理方面，需要有較高的辦事效率、較完整的政策工具和較高透明度的政策體系；在市場環境方面，要能夠盡可能低地降低交易費用、提高信息的對稱性、增強市場主體行為的確定性。

四是企業區域發展的廣泛輻射性和強勁影響力。優化全球城市的營商環境離不開“全球城市區域”的支撐，全球城市通過建立有效的運作平臺、提供合適的運作環境、吸引企業集聚之后的最終目的是要將資源和要素向周邊地區輻射，以實現企業真正的價值增值和能量倍增。

五是企業人才環境的舒適性和優質性。企業活動的主體最終歸結為“人才”，全球城市要吸引的高端人才更為看重城市發展的宜居性、便利性和舒適性。因此，豐沛活躍的文化氛圍、舒適宜人的生態環境和高端優質的服務環境就成為全球城市營商環境中的重要組成部分。

六是企業商務環境的動態可優化性。全球城市所吸引的企業和機構的發展能級、引領效應、技術含量和附加值等級是不斷提升的。因此，全球城市中企業所面臨的商務環境應當始終處在良性的動態優化過程中，能夠通過政府與企業的緊密互動、城市與企業的不斷融合，進而得到增強和鞏固，形成良性循環、持續優化的發展格局。

二、分階段構建全球城市營商環境評價體系

基于全球城市功能和主體的特殊性，應當立足市場化、便利化、法治化、國際化發展要求，以全球城市核心功能載體的訴求為評估標準，從“準入前”、“準入中”、“準入后”全階段視角出發，遵循特色性、可比性和科學性等構建原則，構建全球城市營商環境評價體系。

1.“準入前”階段

“準入前”階段是指企業尚未進入某一市場開展經營的前期階段。企業在這個階段主要通過評估市場化、國際化和便利化的發展程度，決定是否進入該市場開展經營活動。“準入前”階段的評價指標主要聚焦企業在進入該市場時所面臨的硬性條件、軟性環境及制度環境，這些因素會對企業是否選擇進入產生比較大影響。因此，“準入前”階段的評價指標主要聚焦企業在進入時所面臨的硬性條件、軟性環境及制度環境，這些因素會對企業是否選擇進入產生比較大影響。其中，制度環境主要考慮市場主體進入時所面臨的制度性約束，例如，是否會受到外商直接投資限制和關鍵國外人才限制等，是否能夠享有與國際準則高度一致的制度安排。硬性條件則主要考慮吸引企業進入的基礎設施支撐，包括機場連通性的強弱、港口吞吐量的大小等。軟性環境主要考慮企業進入時所面臨的國際化環境，例如，是否擁有一定數量的全球500強總部、是否定期或不定期舉辦一定數量的國際會議、是否擁有比較多的世界top200高校數量，這些因素在一定程度上決定了企業獲取高能級要素和在全球范圍內配置資源的能力。

2.“準入中”階段

“準入中”階段是指企業已經正式進入某一市場后，為后續經營活動開展進行準備的階段。此時，企業較為關注的是能否快捷、便利地完成企業開辦的相關手續，從而可以盡快開展經營活動。因此，這一階段的評價指標主要聚焦企業從“開始注冊”到“正式運營”這一過程中所面臨的政府服務環境。因此，這一階段的評價指標主要聚焦企業從“開始注冊”到“正式運營”這一過程中所面臨的政府服務環境，政府辦事效率也就成為評價的核心所在。參照目前較為公認的、世界銀行的營商環境評價體系，可以從“開辦企業、辦理施工許可、獲得電力和登記財產”這四個環節，從“辦事手續、時間和成本”這三個維度對政府服務環境進行評價。

3.“準入后”階段

“準入后”階段是指企業完成了開辦、運營等相關手續，正式運轉并持續開展經營的階段。在這一階段，企業較為關注的是進入市場開展經營之后，能否通過市場透明度獲得公平的市場機會、高效的市場服務和有效的法律保障，能否可持續地在目標市場開展經營活動，如果無法為企業實現這些預期，就有可能導致企業進入市場是短期行為。而且，在這一階段對營商環境進行衡量時，不能僅僅關注審批加快、流程簡化等看得見的問題，更要注重消除許多看不見的壁壘和障礙，為企業提供更多高效、優質的服務，進而為企業的長久發展提供有力保障。例如，對于全球城市主要吸引的跨國公司等企業而言，對于跨境貿易的便利化、高能級生產性服務業的支撐等都有著較高的要求。因此，準入后階段的評價主要包括跨國貿易便利化、生產性服務業能級、法治保護力度等三個維度。同時，在這一階段，人文環境的塑造和生態環境的優化也顯得極為重要，這些因素通常是企業能否留住人才的關鍵所在。