數說司法（微信號：justice_data）從今天起正式推出“數說美國”系列。

今天推出第一期：美國法官選任的數據觀察。

▌聯邦法官選任的數據觀察

美國聯邦法院系統包括普通法院和專門法院。

專門法院更具美國特色，而從為中國司法改革提供比較研究參考的樣本來看，聯邦普通法院更具比較意義。

因此本部分對于美國聯邦法官選任的研究只關注聯邦普通法院系統。

《美國聯邦憲法》第二條第二款規定：“總統應提出人選，并于取得參議院的意見和同意后，任命大使、公使及領事、最高法院的法官，以及一切其他在本憲法中未經明定、但以后將依法律的規定而設置之合眾國官員。”

上述條款對美國聯邦法官的選任做了原則性的規定，即遵循提名+確任的基本流程。

也就是說所有聯邦法官均采取任命制（appointment），這與后文提到的可能采取選舉制（election）的州法官有很大不同。

可以發現，聯邦憲法對法官選任規定較為籠統。

最為有趣的是，美國憲法和其他相關法律都沒有對聯邦法官的任職資質做出任何具體的規定，因此理論上總統可以提名任何人員出任聯邦法院法官。

只是提名人選需要經過參議院的確認。

實際上，在幾個世紀的司法發展中，聯邦司法部、參議院司法委員會均形成了自身關于聯邦法官任命的非正式標準（informal criteria）。

下面小編將結合文獻，對這些非正式的規則進行一個簡單梳理。

1. 總統提名（nomination）

《美國聯邦憲法》第二條第二款將聯邦法官提名的權力授權給美國總統。

美國聯邦法官在總統提名前，除特殊因素外，主要考慮如下幾點：職業能力、司法工作經驗、年齡、意識形態以及黨派等因素。

但考量的因素因每個總統的不同而不同。

通常總統確定了基本原則之后會將具體工作交給司法部長來處理。

由于美國聯邦法官終身任職，只有因退休等原因出現職位空缺時才重新任命。

故而，美國不同總統在任期內得以任命聯邦法官的數量并不相同。

下表的數據顯示，從羅斯福總統開始到奧巴馬總統，任命聯邦法官總數最多的是里根總統，他在1981-1988年的8年任期中，共任命了402位聯邦法官；

而任命聯邦最高法院法官數量最多的則是羅斯福，在他任期中一共任命了9名聯邦最高法院大法官。

聯邦法官的候選人的范圍一旦確定，聯邦調查局就開始對其進行背景調查。

在過去，聯邦調查局只對實際被選任法官的人進行背景調查。

然而，自尼克松總統當政以來，背景調查已用于所有的有力競爭者身上。

開展背景調查的目的，在于確保侯選人的背景沒有任何讓總統難堪的問題。

如果總統擬任命的人選被證明曾經虐待配偶或者有醉酒駕駛的歷史，就不會獲得提名。

2. 美國律師協會資格評價

這一環節并非法定的正式環節，而是在美國司法實踐發展的過程中逐步形成了一個非正式傳統。

總統提名的候選人將會交由美國律師協會（ABA）的“聯邦司法委員會”進行評審。評審結果分為極為合格、很合格、基本合格、不合格等幾種。

需要指出的是，ABA的評審結果對總統并沒有約束力。

比如著名的法官波斯納在初任聯邦法官時ABA給他評審的結果就僅僅是“基本合格”，但這并沒有影響到最終選任。

3. 參議院確任（confirmation）

參議院確認是美國聯邦法官選任的法定過程。

目前，參議會確認之前通常會舉行一個聽證程序——由參議院司法委員會主持，被提名人和證人參加。

在所有的證人證言出示完畢及所有的證人聆訊之后，司法委員會投票通過或者反對將被推薦的人選提交參議院全體會議。

如果被提名人獲得了委員會的通過，幾乎也就獲得了參院的通過（過半數通過即可）。

一經宣誓，總統的提名人便獲得了聯邦法官的終生職務。

金斯伯格法官自1993年被當時的美國總統克林頓提名。她已經成為現任大法官中資歷最長的自由派大法官。

值得特別強調的是，從奧巴馬任期開始，參議院確認環節就常常出現“冗長辯論”（filibuster）的實踐。

在投票之前，參議員需發表針對聯邦法官候選人任命的意見。

此時，處于少數派參議員中的任何人均可以發表無休止的“冗長辯論”來拖延辯論議程，阻礙投票的進行，最終使得大法官候選人提名胎死腹中。

有人將filibuster翻譯作“費力把事拖”，不可謂不傳神！

長期以來，filibuster被視為國會的靈魂所在，是參議員的當然權利。

在執行filibuster時，發言人需要滔滔不絕一直講話，不能進餐、不能上廁所。

演講的主題可以是任何題目。美國歷史上甚至發生過參議員拿著《圣經》就開始朗讀的情形。

1957年，美國一名參議員創下了連續演說24小時18分鐘的最高紀錄。

此后，美國參議院加入新的議事規則，只要60%的參議員同意，可以強行停止“冗長辯論”。

美國最高法院法官提名的歷史中，一共發生過4次filibuster：

（1）1968年，美國總統約翰遜提名福塔斯取代沃倫成為首席大法官。參議院的反對者就發起了filibuster。

盡管支持者要求強行停止辯論，但只獲得45票的支持未達60%。

此后，約翰遜總統不得不撤回提名。

（2）1971年倫奎斯特被提名時遭遇了filibuster，但最終他仍然成功當選美國大法官。

（3）1986年，當倫奎斯特被提名為首席大法官時，反對者再次發動filibuster，但這次美國參議員以68-31的絕對多數強行停止了“冗長辯論”并使得他成功當選。

（4）2006年阿利托大法官也遭遇了filibuster。參議院支持者以72-25的絕對優勢強行中止“冗長辯論”。他在第二天以58-42票成功當選。

此外，在奧巴馬任期中一共有17名聯邦法官的人名遭遇共和黨的“冗長辯論”。

在2017年，美國現任總統特朗普提名戈薩奇初任美國聯邦最高法院大法官時，美國參議院也發出了“冗長辯論”的威脅，企圖延緩戈薩奇的任命。

當然，正如上一期推送中提到的那樣，美國聯邦法官僅占美國法官總數的3%。因此，上述選任制度并非美國法官制度的主流。

▌州法官選任的數據觀察

與聯邦法官的任命制（appointment）不同的是，美國許多州法官采取選舉制（election），即通過選舉由選民選出職位空缺的法官。

同時，許多州規定法官并非終身任職，因此成功選舉的法官并非一勞永逸。

在任期結束時需要連任選舉。

總的來說，選舉制和非終身任職是我們理解美國州法官選任制度的核心要素。

1. 州法官的任職資格

美國各州法官的任職資格有較大的差別。

由于部分州采用了選舉制，因此甚至沒有對法官的最低任職資格做出明確的規定。

然而，這絕不意味著選舉出的法官就不強調專業能力。

事實上，考慮到各州法官選舉競爭的激烈性。

候選人的專業素質有時候會成為影響成敗的關鍵。

不過僅從文本上來看，美國州法官的任職要求并不如國內學界想象中高。

下表數據顯示，僅有75%的審判法官職位選任時明確要求候選人必須具備法律知識，47%的法官職位要求候選人有法律職位。

只有27%的審判法官職位要求候選人必須具備律師執照。

2. 州法官初任的方式

現階段美國各州法官的選任制度的差別是極大的，但總的來說可以分為兩種：

（1）選舉制（Election）：選舉制又可細分為兩種：黨派選舉（partisan election）和非黨派選舉（nonpartisan election）；

“黨派選舉”是法官候選人以各自的政黨身份參與選舉，哪個政黨的民眾支持率高，哪個政黨的法官候選人當選；

“非黨派選舉”則是民眾直接投票支持法官候選人（而不是候選人所代表的政黨），得票數高的候選人當選。

（2）任命制（Appointment）：任命制的法官是由政府、立法機關或者地方最高法官任命。

下表數據顯示，美國51個州（含哥倫比亞特區）中的審判法院法官有22個采用任命制，11個州采用黨派選舉制，有18個州采用非黨派選舉制。

采用選舉制選任初任法官的州占到總數的57%。同時采用選舉制選任上訴法院法官的州占到總數的43%。

3. 州法官連任的方式

聯邦憲法只是確定了聯邦法官實行終身制，而占美國法官絕對多數的州法官卻并非都實行終身制。

下表統計了美國各州各個層級法官的平均任期。

可以發現，州最高法院法官的任期在3至15年之間，平均任期為8年。

州上訴法院法官的任期在3至12年之間，平均任期為7年。

州一般管轄權審判法院法官任期在4至15年之間，平均任期為7年。

規定法官終身任職的州只有3個，僅占總數的6%。

正是因為法官任期的非終身制，絕大多數州法官需要連任的問題。

根據官方的報告顯示，現階段美國州法官連任的方式有四種：

（1）任命制連任（Appointment），即通過特定機構審查，確認法官任職期間表現合格，則允許連任；

（2）黨派選舉（Partisan Election），即通過再次參加黨派選舉，若再次擊敗另一黨派的競爭對手，則連任；

（3）非黨派選舉（Nonpartisan Election），即通過再次參加非黨派選舉，若再次擊敗競爭對手則連任；

（4）連任選舉（Retention Election），即通過參加特定的“連任選舉”（專門為法官連任設置，程序上和上述兩種選舉不太一樣），若通過，則連任。

具體連任方式的比例可以參見下表。

你get到聯邦與州法官選任的不同了嗎？

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