中國的城鎮(zhèn)化率已逼近60%，城市群已經(jīng)成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。如何發(fā)揮城市群中心城市的影響力和輻射力，帶動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。與中心城市戰(zhàn)略不謀而合的是：近幾年，“首位度”已經(jīng)成為不少地方出臺(tái)促進(jìn)中心城市發(fā)展的熱門詞匯。

例如，江蘇省今年的《政府工作報(bào)告》提出“提升南京省會(huì)城市功能和中心城市首位度”。一段時(shí)間以來，南京如何提高城市首位度成為學(xué)界、坊間討論的熱點(diǎn)。

澎湃新聞?dòng)浾咦⒁獾剑K省委機(jī)關(guān)報(bào)《新華日?qǐng)?bào)》5月20日就在21版刊發(fā)長(zhǎng)文《重讀“首位度”：南京發(fā)力中心城市影響力》，從多個(gè)方面論述了南京提升首位度的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，作者沈遲系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師。

這也是今年2月交匯點(diǎn)新聞客戶端刊文《不走捷徑，南京向新發(fā)展理念要首位度》以及《新華日?qǐng)?bào)》刊文《從“你們南京”走向“我們南京”》之后，江蘇媒體又一次聚焦南京的城市首位度問題。

5月20日文章開篇就提出了“城市擴(kuò)容≠提升首位度”的概念，“我們要厘清對(duì)首位度的幾大認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一是認(rèn)為首位度高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就高……還有一種認(rèn)識(shí)，是認(rèn)為擴(kuò)大城市行政區(qū)范圍就能提高首位度。”

文章表示：“計(jì)算首位度，統(tǒng)計(jì)的是中心城區(qū)的常住人口，而不是行政區(qū)范圍的總?cè)丝凇Ｐ姓^(qū)范圍擴(kuò)大，中心城區(qū)的規(guī)模并不能因此變大（除非擴(kuò)大的范圍內(nèi)已經(jīng)有城市建設(shè)區(qū)和現(xiàn)狀中心城區(qū)連成一片），擴(kuò)大行政區(qū)范圍并不必然能提高首位度。”

澎湃新聞?dòng)浾咦⒁獾剑@里提到的“擴(kuò)大行政區(qū)范圍并不必然能提高首位度”說法，今年2月南京市委書記張敬華也曾提到過。據(jù)交匯點(diǎn)新聞客戶端當(dāng)時(shí)報(bào)道：2月11日，春節(jié)后上班第一天，南京市委市政府召開全市對(duì)標(biāo)找差創(chuàng)新實(shí)干推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)大會(huì)，江蘇省委常委、南京市委書記張敬華在談到城市首位度時(shí)指出，不能簡(jiǎn)單地、單純地以地域面積擴(kuò)大謀求總量的首位度，而是要更加注重以新發(fā)展理念實(shí)踐推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的首位度。

去年年底，山東萊蕪市并入濟(jì)南的消息引發(fā)全國關(guān)注，省會(huì)城市首位度成為社會(huì)熱議話題。濟(jì)南和南京，在省會(huì)城市首位度排名中長(zhǎng)期處于倒數(shù)，濟(jì)南通過行政區(qū)劃調(diào)整提升整體實(shí)力，南京何去何從？

張敬華的這一表態(tài)顯然為南京提升首位度提供了不一樣的思考方向。

此次《新華日?qǐng)?bào)》文章的分析，也呼應(yīng)了這一說法。《新華日?qǐng)?bào)》5月20日的文章在第二部分提出“‘首位度’不要陷于城市之爭(zhēng)”，也可以看作這一思路的延續(xù)。

文章例舉：“國內(nèi)許多城市提出了諸多提高城市首位度的措施。例如：上海提出立足‘五個(gè)中心’；深圳把2018年、2019年都確立為‘城市質(zhì)量提升年’；杭州著力于城市品質(zhì)、發(fā)展質(zhì)量提升首位度。”

據(jù)此，文章認(rèn)為：假如以上中心城市提高“首位度”的措施得到落實(shí)，也并不能保證其“首位度”一定能夠提高。因?yàn)橛?jì)算首位度，除了分子，還有第二位城市這個(gè)分母。誰都不可能也不應(yīng)該要求或者人為地抑制第二位城市又快又好的發(fā)展。但上述城市通過不懈努力提高城市的影響力、輻射力，使城市在區(qū)域中人口、經(jīng)濟(jì)等比重進(jìn)一步增加是肯定的，從這個(gè)角度講，這些首位城市提高的是“中心度”。“中心度”是指首位城市在區(qū)域中各類要素所占的比例，這比“首位度”更能反映城市的“龍頭帶動(dòng)”和“輻射”作用。

此前，國務(wù)院關(guān)于南京市城市總體規(guī)劃的批復(fù)中明確指出：“南京是江蘇省省會(huì)，東部地區(qū)重要的中心城市，國家歷史文化名城，全國重要的科研教育基地和綜合交通樞紐。”《新華日?qǐng)?bào)》文章也表示：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是我國的特色，以省為單元調(diào)配資源，提供生產(chǎn)性和生活性公共服務(wù)，省會(huì)城市（省的首位城市）率先發(fā)展引領(lǐng)全省是其應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。

文章還透露：如何進(jìn)一步提高省會(huì)城市功能和中心城市首位度，南京已形成比較完備的戰(zhàn)略部署。據(jù)《新華日?qǐng)?bào)》報(bào)道，南京市委市政府落實(shí)省委部署要求，以對(duì)標(biāo)找差為路徑，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，提出了一系列提升“首位度”的戰(zhàn)略措施。一是探索動(dòng)能轉(zhuǎn)換新模式。以建設(shè)創(chuàng)新名城為主線，以組建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，以營(yíng)造一流創(chuàng)新生態(tài)為支撐，提升創(chuàng)新首位度。二是探索轉(zhuǎn)型升級(jí)新模式。聚力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，聚力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，聚力打造產(chǎn)業(yè)集群，提升產(chǎn)業(yè)首位度。三是探索城市發(fā)展新模式。提升綜合承載功能，提升交通樞紐能級(jí)，提升城市治理能力，提升文化建設(shè)水平，提升功能首位度。四是探索綠色發(fā)展新模式。以最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)抓保護(hù)，以最大決心抓治理，以最實(shí)舉措抓整改，提升生態(tài)首位度。五是探索區(qū)域融合新模式。全面提高城市開放度，全面提高城市融合度，全面提高城市知名度，提升開放首位度。

值得注意的是，《新華日?qǐng)?bào)》的這篇文章專門提到了“調(diào)整人才引進(jìn)政策和戶籍準(zhǔn)入制度既是城市競(jìng)爭(zhēng)力的儲(chǔ)備，也是中心城市的擔(dān)當(dāng)”。

在這方面，文章建議：“盡管2018年南京因?yàn)檎哒{(diào)整和消化前期積累的原因，人口增加稍快，但7年間常住人口增加32.74萬人，平均每年增加4.68萬人，速度偏慢。建議南京進(jìn)一步放開落戶門檻，僅僅以居住時(shí)間作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，并且居住時(shí)間要求也不能太長(zhǎng)。”

另外，文章還建議：“至于高學(xué)歷人才安居與鼓勵(lì)青年創(chuàng)業(yè)，由于南京政策推出時(shí)間不長(zhǎng)，影響尚未凸顯，且由于杭州與上海的分流，目前在搶人大戰(zhàn)中不占明顯優(yōu)勢(shì)。南京人才政策要考慮不同年齡層次、不同學(xué)歷層次人群的需求。猶如切奶油蛋糕，一定是豎著往下切，各層都有，不能只切掉上面的奶油，扔掉下面的蛋糕。在照顧高端人才的同時(shí)，應(yīng)該增加對(duì)普通創(chuàng)業(yè)就業(yè)者、技術(shù)工人等不同層級(jí)落戶人群的補(bǔ)貼。”

在文章的最后一部分，作者提出了“南京要有超越行政區(qū)的擔(dān)當(dāng)”。

作者認(rèn)為：“通過人口的穩(wěn)定遷移，增加或減少人口而不是靠增加落后地區(qū)GDP的比重，使不同地區(qū)的人均GDP和人均收入趨于接近，這才是解決不平衡發(fā)展的根本之道，也是南京作為發(fā)達(dá)地區(qū)中心城市的擔(dān)當(dāng)。”

作者建議：“還要進(jìn)一步加強(qiáng)和發(fā)揮中心城市的高能級(jí)服務(wù)功能和對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。南京在開放度、融合度、交通樞紐建設(shè)等方面都有新部署，但仍有提升空間。”

一是要大幅度提升高能級(jí)的服務(wù)水平。培育自己的企業(yè)做大做強(qiáng)，會(huì)不會(huì)擔(dān)心企業(yè)發(fā)展到一定程度以后把總部搬到北京上海？要留住這些企業(yè)，南京在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造方面還有哪些不足？這些方面對(duì)標(biāo)國際一流、對(duì)標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)還有哪些需要提升？要提高南京的國際化程度，融入全球城市網(wǎng)絡(luò)體系。

二是要制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移輻射、騰籠換鳥的政策和路徑圖。南京的重型工業(yè)一直占有較大比重，是轉(zhuǎn)移輻射還是轉(zhuǎn)型提升？產(chǎn)業(yè)集群如何在都市圈分工？如何在都市區(qū)核心區(qū)營(yíng)造創(chuàng)新空間的同時(shí)，在外圍特色小鎮(zhèn)營(yíng)造新的低成本創(chuàng)新空間？南京的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域的帶動(dòng)和服務(wù)？要引導(dǎo)都市圈產(chǎn)業(yè)集群在人才資源、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)過程、共享市場(chǎng)的全方位協(xié)作，降低合作成本，提高合作效率。

三是牽頭制定都市圈市場(chǎng)主體與行政主體以及不同行政主體之間的利益共享共贏的系列政策，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)個(gè)體利益最大化與都市圈整體利益最大化的同步推進(jìn)，這是都市圈經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)融合的基礎(chǔ)與核心。

文末，作者這樣總結(jié)南京的“首位度”提升問題：“以高質(zhì)量發(fā)展提升南京首位城市的影響力，這既是南京作為省會(huì)城市的擔(dān)當(dāng)，也是南京服務(wù)國家宏觀戰(zhàn)略促進(jìn)長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的歷史使命。”