2019年4月11日，北京大學(xué)歷史學(xué)系博士，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社編輯陳肖寒在北京大學(xué)主講清代察哈爾都統(tǒng)的職能演變，本次講座系北京大學(xué)社會學(xué)系“邊疆與民族”青年學(xué)者講座第11期。

清政府曾在今天的張家口、大同以及呼和浩特大部地區(qū)設(shè)立過一個管理官職，叫察哈爾都統(tǒng)。但如今，“察哈爾”這個詞已基本消失在人們的視野中。察哈爾都統(tǒng)在清代是干什么的？他要管哪些事？又發(fā)揮了什么樣的作用？這是本次講座所要探討和解決的一個問題。

察哈爾到底是一個什么概念？

近代以來，我們一提到察哈爾，往往把它當(dāng)作一個地名來使用。“察哈爾”所指代的地理范圍，包括了張家口、大同以北，呼和浩特、烏蘭察布等一片廣大的區(qū)域。“察哈爾省”是近代事實上存在過的省份。還有“熱察綏”“晉察冀抗日根據(jù)地”“察哈爾抗日同盟軍”等名稱，這里面的“察”都是作為一個地名，指代特定的地理區(qū)域。甚至在今天的內(nèi)蒙古自治區(qū)，仍然保留了一些以“察哈爾”為基礎(chǔ)的地名，如察哈爾右翼前旗、察哈爾右翼后旗、察哈爾右翼中旗、正藍(lán)旗、正鑲白旗；等等。但實際上，“察哈爾”原本不是地名，它首先是一個部落名，是指有這么一群人叫作察哈爾人。在清代，并沒有一個地區(qū)叫“察哈爾”。

察哈爾部落的歷史，可以從北元時期的蒙古大分裂開始講起。蒙古帝國建立后，其中占據(jù)中原的這一部分，稱為元朝。后來明朝軍隊又把蒙古人趕回了長城以北，蒙古人重新退回到草原。這之后，蒙古進(jìn)入了一段分裂時期。大約在15世紀(jì)末，蒙古重新被達(dá)延汗統(tǒng)一起來，但在達(dá)延汗死后，蒙古又重新分裂。此時蒙古主要分成了幾部分，主要有喀爾喀蒙古（漠北蒙古）、衛(wèi)拉特蒙古（即漠西蒙古，又稱厄魯特）和還有達(dá)延汗直系部落。他直屬的是左翼三萬戶和右翼三萬戶，這兩翼三萬戶構(gòu)成了后來漠南蒙古的主力。這兩個三萬戶再往下分，又分出來若干個部落，其中在左翼三萬戶里就包括一個叫作察哈爾的部落。察哈爾部還可以再往下分成很多小部落，其中有一部是它最主體的部分，稱為察哈爾本部。一直到明末，察哈爾部都是這樣的情況，它是很多蒙古氏族部落中的一部。

元朝是以國家的形態(tài)出現(xiàn)的，但蒙古人退回到草原以后，分裂成了一個個氏族部落，重新回到游牧生活。氏族部落制度下，有著嚴(yán)格的人身隸屬關(guān)系。蒙古人原本是游牧民族，逐水草而居，是不斷移動的。此時的察哈爾部落的游牧范圍也是不固定的，范圍非常廣，哪里水草豐美就往哪里走，哪里要開互市就移動到哪里。所以，此時的“察哈爾”還不沒有地理方位的指代意義。

清朝對察哈爾部的改編

清朝在統(tǒng)一中國的過程中，首先征服了蒙古部落，然后才打進(jìn)關(guān)內(nèi)。到了明朝末年，清朝已征服了察哈爾本部和附屬于它的各個小部落，并將他們遷移到指定的區(qū)域放牧。當(dāng)然，這種“征服”并不是說把人都?xì)⒐饬耍侵高@些部落全都?xì)w順了清朝。察哈爾部落中的各“分部”，被劃歸到別的部落中去，而別的部落中的人，也有進(jìn)入察哈爾本部的。因此到這個時候，清朝語境下所謂的“察哈爾”，就僅指察哈爾本部而言，不再指代廣義的察哈爾大部落里面的各個小部落，雖然他們過去屬于“察哈爾大家庭”。

清朝把絕大多數(shù)蒙古部落編了“旗”的形式，總的來說分成三種。一種叫內(nèi)屬旗，清代八旗制度里的旗都是內(nèi)屬旗，比如滿洲八旗、蒙古八旗以及漢軍八旗。

還有一種旗叫作扎薩克旗，“扎薩克”是蒙古語頭目、領(lǐng)袖的意思。內(nèi)屬旗主要是針對滿洲人、漢人，還有最早歸降的那一批蒙古人來編的，而扎薩克旗是針對其他一些歸順的蒙古部落。扎薩克旗制度和八旗制度有一定的聯(lián)系，有很多的編訂規(guī)則是參照了八旗，但它和八旗是兩種性質(zhì)截然不同的旗，包括管理方式等都不一樣。扎薩克旗又稱外藩。

除了內(nèi)屬旗和扎薩克旗以外，還有一類介于二者之間，察哈爾部就被編成了這樣一類旗。它在政治上有內(nèi)屬的意義，但在法律上又有外藩的屬性。起初，清廷把察哈爾部分成兩部分，既建立了察哈爾扎薩克旗，又建立了察哈爾八旗，給他們分別劃定了各自的范圍，且規(guī)定只能在各自范圍內(nèi)活動。其中的扎薩克旗，是由前察哈爾本部頭目林丹汗的后裔來領(lǐng)旗。林丹汗是達(dá)延汗的后裔，而達(dá)延汗是成吉思汗的后裔。因此從世系上來說，林丹汗以蒙古大汗的直系自居。但這一部分，因為發(fā)動了對清朝的叛亂，在康熙十四年（1675）后被撤掉了，從此這一支的傳承就斷了。另外一部分察哈爾八旗，分成左翼和右翼各四旗，左翼的一部分挪到了直隸的口外，就是現(xiàn)在河北省的北邊。右翼的一部分挪到了山西的口外，就是現(xiàn)在山西省的北邊。

由此，我們可以看到清朝對蒙古的統(tǒng)治策略，就是分而治之。首先，盡量將每一個大部落拆分成一個個小部落，讓他們沒有能力再造反，而拆分成的各個小部落，在清代主要以“旗”的形式出現(xiàn)。其次，將每一個部落，都適當(dāng)摻雜進(jìn)其他部落的人，使其無法徹底團(tuán)結(jié)，但沒有改變部落的名稱。察哈爾編旗之后，察哈爾旗里不再都是察哈爾人，還有喀爾喀人等，已經(jīng)完全是一個打散重編的情況。這樣造成的結(jié)果就是，清朝蒙古各“旗”的名稱，與其原本的部落血緣失去了對應(yīng)關(guān)系，比如滿洲八旗里有扎魯特人，蒙古八旗里有喀喇沁人，察哈爾八旗里有喀爾喀人；等等。“旗”成了全新創(chuàng)造出來的“族群”。

察哈爾都統(tǒng)的設(shè)立與職權(quán)

察哈爾八旗一開始不是獨立的，它是附屬在蒙古八旗之下，由各蒙古八旗都統(tǒng)分別管轄。但在乾隆二十六年（1761）的時候，清廷認(rèn)為它已經(jīng)沒有造反的可能，完全可以在當(dāng)?shù)匦略O(shè)一個都統(tǒng)，專門管理察哈爾的八個旗。據(jù)史料記載，乾隆二十六年十一月，清廷添設(shè)察哈爾都統(tǒng)一員、副都統(tǒng)兩員。都統(tǒng)駐于張家口內(nèi)，副都統(tǒng)分駐兩翼。但隨后不久，就將副都統(tǒng)一員裁撤。

在最初，察哈爾都統(tǒng)的職責(zé)是：第一，管理察哈爾八旗兵丁的挑補(bǔ)、俸餉等事，主要就是管理察哈爾部落人。第二，統(tǒng)轄張家口、獨石口等處的八旗駐防，節(jié)制宣化、大同兩鎮(zhèn)的綠營官兵，有一定的軍事權(quán)。第三，管理張家口外的部分臺站，臺站類似于驛站，但比驛站帶有更多的軍事色彩，屬于軍事運輸通道。臺站的直接負(fù)責(zé)官員是理藩院的司官，察哈爾都統(tǒng)通過向該官員下達(dá)命令，來管理臺站。第四，張家口理事同知歸察哈爾都統(tǒng)管轄，遇有滿洲、蒙古、民人交涉事件，應(yīng)會同都統(tǒng)衙門左司官員審辦；但是察哈爾都統(tǒng)不得干涉行省制度下的錢谷、詞訟地方事務(wù)。只有在“附近張家口地方”發(fā)生特殊、緊急事件時，才能進(jìn)行“兼轄”。此外，大約最晚在三年后，察哈爾都統(tǒng)已經(jīng)被賦予了兼轄口外地區(qū)各官立牧廠的職責(zé)，而這些牧廠在清初就已經(jīng)設(shè)立，是分別屬于內(nèi)務(wù)府、太仆寺、禮部的。

從中可以看出察哈爾都統(tǒng)的幾個特點：第一，察哈爾都統(tǒng)雖然駐扎在張家口內(nèi)，屬萬全縣的地盤，但管的是口外的事。第二，察哈爾都統(tǒng)的主要任務(wù)是管理“察哈爾八旗”，管的是人，而不是土地。第三，察哈爾都統(tǒng)主要管理的是察哈爾八旗的內(nèi)部事務(wù)，即察哈爾旗人，并不管進(jìn)入察哈爾八旗游牧界內(nèi)的漢人。第四，當(dāng)察哈爾八旗人和其他族群發(fā)生沖突時，是由行省制度下的州、縣、廳官來審判，察哈爾都統(tǒng)沒有司法權(quán)。第五，漢人進(jìn)入察哈爾八旗牧地內(nèi)活動所產(chǎn)生的稅收（包括農(nóng)業(yè)和商業(yè)），是由行省制度下的州、縣、廳官來征收的。所以說，察哈爾都統(tǒng)是清代都統(tǒng)中一個較為特殊的存在。它既不同于京中的八旗都統(tǒng)，也不同于統(tǒng)領(lǐng)各地八旗駐防的“駐防都統(tǒng)”。察哈爾都統(tǒng)在官方的定義中被稱為“游牧八旗察哈爾都統(tǒng)”。

從理論上來說，察哈爾都統(tǒng)不是察哈爾八旗的旗主，因此察哈爾都統(tǒng)還是要通過各個旗的總管來管理察哈爾八旗。清廷非常重視察哈爾八旗的官員選派，對察哈爾總管的選任是要求比較嚴(yán)的，比如既要求會蒙古語（因為察哈爾部落里的人大部分是蒙古人），有時又因地制宜要求會漢語；等等。察哈爾都統(tǒng)設(shè)立對察哈爾八旗最大的影響，就是使察哈爾八旗脫離了蒙古八旗的兼轄。從乾隆二十六年以后，它變成了一個獨立的八旗，察哈爾都統(tǒng)就變成了溝通察哈爾八旗和中央政府的一個橋梁。

當(dāng)察哈爾八旗從蒙古八旗里面獨立出來之后，它既有內(nèi)屬的性質(zhì)，又有外藩的性質(zhì)，和這兩者都沾邊，但又不完全屬于任一一者。由此，就造成察哈爾八旗的一個特殊情況：察哈爾八旗里的人不是兵，而是清朝內(nèi)屬化的平民。這是清廷對察哈爾部重新改編之后，造成的察哈爾八旗的新性質(zhì)。

晚清以降察哈爾都統(tǒng)職權(quán)的擴(kuò)大

晚清以降，察哈爾都統(tǒng)的職權(quán)逐漸擴(kuò)大，其增加的職能以經(jīng)濟(jì)職能為主。比如察哈爾八旗游牧界內(nèi)有一些挖堿的堿池，察哈爾都統(tǒng)要負(fù)責(zé)收稅，這與清代鹽課制度有關(guān)。到了庚子年以后，察哈爾都統(tǒng)也廣泛參與進(jìn)有關(guān)新政和憲政的討論之中，比如鐵路、警察、礦務(wù)、商貿(mào)、練兵；等等。

察哈爾都統(tǒng)參與最多的是光緒末年以后察哈爾旗地的開墾。隨著進(jìn)入察哈爾旗地的民人越來越多，“游牧地界”后來已經(jīng)名存實亡，很多地方都已經(jīng)被開墾為農(nóng)田。此后，清廷設(shè)立了公司和墾務(wù)局來主持開墾工作，公司和墾務(wù)局名義上是官督商辦，丈量土地是行省制度下的州、縣、廳官，察哈爾八旗各旗總管，還有墾務(wù)公司的辦事人員來合作完成的，收稅則是由地方官來收。

由此，我們可以總結(jié)一下察哈爾都統(tǒng)在清代的職能演變過程。從乾隆中期到咸豐前期，察哈爾都統(tǒng)以管理旗務(wù)為主，尤其需要指出的是他沒有獨立的司法權(quán)。在咸豐后期到光緒前期，察哈爾都統(tǒng)開始統(tǒng)轄練軍、抽稅，此外還有一些其他的附加權(quán)力，比如向中央政府發(fā)表對地方事務(wù)的看法。到光緒后期，又增加了比如說管理放墾旗地的職能，提出關(guān)于新政和憲政的各類改革建議。

從晚清以來察哈爾都統(tǒng)職能的變革中，可以清楚地看到它已經(jīng)不再作為察哈爾八旗的代表，不再以一個以管理旗務(wù)、軍隊、臺站、牧廠為本職工作的旗官員身份出現(xiàn)。他逐漸成為了一個對當(dāng)?shù)厥聞?wù)幾乎無所不能的權(quán)力的化身，這是察哈爾都統(tǒng)職能自清中后期以來始終如一的演變趨勢。

造成這一結(jié)果的原因其實可從清代中前期去尋求，察哈爾部在經(jīng)過清初的重新整編后，已經(jīng)具有了“民”的性質(zhì)（更何況此時的察哈爾八旗中，已經(jīng)不全是察哈爾人了），在察哈爾都統(tǒng)設(shè)立之前，京城中的蒙古都統(tǒng)、理藩院、太仆寺、內(nèi)務(wù)府等機(jī)構(gòu)，都已對察哈爾進(jìn)行了地理、人口和權(quán)力上的分化，從一開始察哈爾八旗就不可能不和這些政治單元發(fā)生關(guān)系，一個完整的察哈爾部落，從清初起就不復(fù)存在了。