2019年3月18日，住房和城鄉建設部副部長黃艷在國務院例行會議上，就全面開展工程建設項目審批制度改革有關情況答記者問時表示，在各試點地區和各有關部門的共同努力下，試點地區實現了審批時間壓減一半以上、由平均200多個工作日壓減至120個工作日的目標，形成一批可復制可推廣的經驗，為2019年在全國開展工程建設項目審批制度改革奠定了堅實基礎。按照國務院部署要求，住房和城鄉建設部會同有關部門研究起草了《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，已經2019年2月20日國務院常務會議審議通過，即將以國務院辦公廳名義印發。

時間回到8個月前，京東旗下廈門迅贊物流有限公司報建經理潘麗華2018年8月3日向澎湃新聞記者介紹，京東亞洲一號廈門同安物流園的地塊于2017年8月在土地市場通過招拍掛取得后，12月拿到了施工許可證，“四個月時間已經算是前期工作非常順利的了。再過一個多月，這個項目就要進入竣工驗收階段了。”

事實上，企業從項目選址到竣工驗收備案，有法律法規政策規定的審批事項就有近90個，涉及住房城鄉建設、發展改革、自然資源、生態環境、水利、交通、地震、人防、國防科工等20多個部門。而在廈門從市到區涉及200多個部門和單位。潘麗華報建的過程可能會遇到的問題和煩惱，可想而知。

而這些煩惱就要消失了——試點城市廈門自去年8月起實施的“工程建設項目審批制度改革”，將梳理分解出的89個事項，通過強化前期策劃評估、再造審批流程、精減審批事項、簡化審批手續等措施，著力解決企業在辦理工程建設審批過程中反映的辦理時間長、經過手續繁、提交材料多等問題。

與此同時，這項改革已在國家層面推開。2018年5月，國務院發布《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33號），東部、中部、西部、發達和欠發達地區的試點城市都在推行。最終目標，是力爭到2020年全國基本建立科學、便捷、高效、統一的工程建設項目審批管理系統，形成全國的基本制度。

京東廈門物流園為新建倉儲物流項目，位于廈門同安區五顯鎮。園區包括東西兩區，共有 6個倉庫，其他建筑物還包括分揀中心、設備用房及配套用房、工業垃圾房及生活垃圾房、門衛及自行車棚等，占地約27萬平方米，規劃總建筑面積22.87萬平方米。

目標是建設成為區域電子商務運營中心、智能物流示范基地、區域采購中心、電商聚集園區，未來成為福建電子商務基地及物流樞紐中心。

“做報建有時候真的很困惑。”負責廈門迅贊整個華南地區報建工作的潘麗華舉例說，“工地在四至范圍哪條路上開大門，這個歸規劃委審批，而市政園林不管大門開哪里，而是管開多大口。我們跑完了規劃委的審查，市政園林說大門20米寬不行，只能在7米、9米和12米三者中選擇。那圖紙上之前設計的值班室的位置就要隨之挪地，相應的，綠化、消防、人防都要更改。如果一開始就把所有要求一次性告知企業，就好了。”

她的煩惱還有很多，比如華南地區各城市之間，工程建設項目審批制度不盡相同。

“就拿城市配套費來說，廈門沒有，但是在福州、漳州是要另收的，每平方米收幾十元的標準還不一樣。相對來說，廈門的流程會簡單一些。企業進一個城市做項目，報建部門要把項目涉及的所有條款、行政費用都列進合約規劃，作為申請支付款項的依據，若有遺漏上報的費用后期要用，都要重新跟公司立項申請，算是工作失誤。而且各個地方的規則都不一樣，統一起來的話，人力也能大大節省。”潘麗華說。

潘麗華的愿望很快就要成真。2018年11月23日，福建省政府發文推進全省工程建設項目審批制度改革。福建省表示，2019年，全省總結復制推廣廈門試點經驗，在確保工程質量和建設品質的前提下，最大限度簡化事前審批環節，建立以信用監管為核心的事中事后監管新機制。

一般說來，一個公司的報建部門，主要負責協調項目開發前期涉及的各主管部門，完善各種具體手續，保證開發計劃順利實施。以廈門市來說，相關主管部門包括市發改委、規劃委、國土房產局、交通運輸局、水利局、環保局、園林局、商務局、經信局、地震局，乃至消防支隊、人防辦、供電公司、燃氣集團等大大小小的單位，不一而足。

只是在工作日去把所有相關部門都跑一遍，可能就需要十天半個月，要想把章集齊，算上各個部門的審批時間、方案的修改時間，等到項目正式開工，可能已經過去了大半年，企業時間成本、資金成本都大大增加。

中國工程建設項目審批時間原本平均需要200多個工作日。這也是世界銀行此前在評價中國營商環境時最被詬病的一點。2017年10月，世界銀行發布了對全世界192個經濟體營商環境的評價報告，中國綜合得分列78位，其中辦理建筑許可這個指標列172位，低于俄羅斯和巴西。

為優化營商環境，也為深化“簡政放權、放管結合、優化服務”改革，國務院要求包括北京、上海、廈門、沈陽、浙江省在內的“15+1”試點地區要實現工程建設項目審批時間減至120個工作日。

2018年6月4日，國務院副總理韓正在廈門舉行的《工程建設項目審批制度改革試點工作座談會》上指出，“我們一直講轉變政府職能，其中非常關鍵的問題就是行政審批制度改革，而工程建設項目審批又是行政審批中的重點、難點和關鍵。”

33號文明確提出 “五個一”，即“一張藍圖”明確建設條件，“一個系統”實施統一管理，“一個窗口”提供供綜合服務，“一張表單”整合申報材料，“一套機制”規范審批運行。

經過一年多的努力，2018年10月31日，世界銀行發布的《2019年營商環境報告》顯示，中國為改善營商環境所進行的一系列改革成效顯著，全球排名從一年前的第78位躍升至第46位。

廈門是走在前列的城市之一。實施改革后，在工程建設項目中屬于一般社會投資項目的京東廈門物流園項目，從取得用地到辦理產權登記，審批時間控制在70個工作日內。

廈門市行政服務中心管理委員會今年1月做2018年工作總結時表示，制定工程建設項目審批制度改革實施方案，明確89項改革工作任務，公布八大類項目審批流程圖及審批事項改革清單，實現財政投融資房屋建筑類、線性工程類項目從申報立項用地規劃許可階段到辦理產權登記，審批時間控制在90個工作日內；一般社會投資項目從取得用地到辦理產權登記，審批時間控制在70個工作日內；帶方案出讓用地的社會投資項目及小型社會投資項目從取得用地到辦理產權登記，審批時間控制在50個工作日內，比一般社會投資項目審批時限壓縮了28.5%。

新流程自2018年9月1日運行至今，全市共有751個項目按新流程運行，242個項目完成多圖聯審，10個項目申辦多測合一，18個項目申辦聯合驗收。加強聯合技術指導，深化區域綜合評估，構建小型社會投資項目快速審批機制，小型社會投資項目審批時限進一步壓縮到50個工作日。推動地方性法規規章立改廢、梳理27條改革意見上報住建部，形成300余份改革文件制度。創新審批中介監管模式，64項中介服務事項納入中介網上大廳，529家中介機構入駐，3481個投資項目完成合同網簽，1216個項目完成服務并獲得評價。大幅精簡申請人申報材料，從立項到竣工驗收所需的申請材料由改革前串聯的373項減少至改革后并聯的76項，共減少297項。

委托廈門大學營商環境評估中心第三方評估系統，對進駐中心的工程建設項目審批部門100%實行第三方評估。以服務重大重點建設項目為工作重點，815個重點建設項目1790次的審批事項審批服務時限壓縮到法定時限的35%以內，已辦結1369項，提前辦結680項，提前辦結率高達49.67%。

“市里要給我們企業培訓改革方案。我看到里面取消了項目臨時用水、施工用電和正式用電、用氣的申請環節，在原來這些都要單獨申報的，流程挺多的。‘多圖聯審’、‘多測合一’、‘聯合驗收’，就解決了我前面說的設計反復的問題。規劃、消防、市政、園林、人防、二次供水、防雷等部門的意見和標準，一次性告訴我，我可以統一考慮減少問題。市政和園林的技術指導已經提前告知了規劃部門，最后只要規劃部門來驗收。這樣太簡單了。”

“這次還取消了建設單位支付保函、承包商履約保函等。推行承諾制，企業憑信用辦事。比如，像我們這樣的集團企業，注冊地不在廈門，銀行不能出擔保，只能找擔保公司。找擔保公司首先必須要招標，這就要很長時間。我們這次的物流園項目，先付了15萬元給擔保公司，還要再押109萬元的押金，才給我開保函。有的項目如果時間很長，企業押的流動資金也很可觀。現在真是太好了。”說起流程事項的精簡，潘麗華連連感嘆，“我們的物流倉庫還有二期，還要放在廈門繼續做。時間成本減少了，建設成本自然就減少了。”

廈門市相關工作人員告訴記者，在強化監督管理機制上，會建立黑名單制度，對接國家工程建設審批信用信息平臺，構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制。企業如果重新注冊，申請資質，也要花費相當部分的資金，以及時間、人力成本，貿然失信得不償失。

聽起來很美好，但減少的事項再多，優化的流程再好，企業還是要和那么多的部門打交道。潘麗華說，去行政服務中心一站辦理就可以了，區里、市里都有，企業可就近辦理。記者來到位于廈門市湖里區云頂北路的廈門市行政服務中心，實地探訪。

“多規合一”工程建設審批服務廳和工程建設審批綜合服務廳位于中心三樓，兩個辦事大廳設有30多個單位，包括建設、規劃、環保、市政園林、交通、水利等市直部門及電力、燃氣、電信、有線電視等公共服務部門。一樓二樓是與居民關系更直接、業務量較多的國土資源和房產綜合服務廳、社會保障綜合服務廳等。

在三樓醒目的位置，張貼有工程建設項目網上申報辦理流程、財政性投融資工程建設項目審批流程圖、各部門的辦事指南等，有小顯示屏播放改革的具體內容，也有大顯示屏顯示各申報單位進度。

官網顯示，除了車駕管辦證大廳、口岸聯檢大廳、出入境辦證大廳以外，廈門市直部門和下屬單位所有行政審批和配套的公共服務項目都進入市行政服務中心集中辦理。廈門市行政服務中心以“便民、高效、公開、廉潔”為服務理念，實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式；制定并推行預約服務、并聯審批、服務承諾、重點項目代辦等一系列便民、高效的工作制度。對審批量較少的單位，市行政服務中心設立綜合窗口統一收發件。對多部門均需要的相同申報材料，將通過市行政服務中心數據庫，實現資源共享。各進駐單位充分授權窗口工作人員，按照“一窗受理、內部運轉、并聯審批、限時辦結”的要求，做到“受理（接辦）、審查、審批、繳費、制證（文）”辦理環節全部在中心辦理完成　。

在集美區行政服務中心，一位廈門住宅建設集團有限公司的工作人員帶了十幾個項目的資料在不同窗口逐個辦理。他手上的多個項目目前處于不同的節點。而項目前期需要同時辦理的并聯事項，只要在一個窗口提交材料，窗口收件工作人員會根據項目類型，把資料發送到需要受理的部門，審批后，他只要來這同一個窗口拿許可證就可以了。

與廈門住宅建設集團有限公司同屬于國企的廈門安居建設公司，在工程建設項目中屬于財政投融資房屋建筑類。廈門安居建設公司是專營保障性住房及公共租賃住房相關業務的公益性企業，主要從事保障性住房及公共租賃住房的融資、建設和運營管理工作。

報建專員連小莉介紹，保障房項目的進度要求較高，從項目生成到項目開工，順利的話需要3個月，從項目開工到驗收，這個周期大多在2年半到3年半。

此次廈門的改革要求，將此類項目審批時間控制在90個工作日內。連小莉說，改革前，用地批準一定要等市政府用地批復紅線。如果項目的土地是招拍掛的凈地、熟地，最順利也需要等一個月的紅線批復。如果涉及農轉用就要報省廳，兩個月打底。只有批復后，才能走流程。這次改革，項目設計不用等土地批復了，只要批復手續在項目開工前完成就行。設計出來后，就可以先送給規劃部門。

她也提到了改革后“取消支付保函”，“銀行開保單的一周時間可以省下來了。我們是國企，項目是財政撥款，本來就是政府項目，再要提供保函只是證明‘我媽是我媽’。”

在梳解出的89個事項中，廈門市規劃委員會負責其中的56項，其中主辦34項，協辦22項。

廈門規劃委總工程師辦公室負責人李由介紹說，事前工作最為根本，快速高效審批環節的前提是沒有矛盾沖突的一個整體規劃。

傳統審批往往等到業主出現后，業主來跑相關審批部門。現在則是代業主模式，規劃委提前一年做下一年的項目準備工作，由政府先行完成對一塊土地的規劃——建筑多高、什么性質，如果需要拆遷則先行介入征地拆遷，農轉用的就先行介入農轉用的手續等制約審批的環節。由政府部門做好規劃后上報批復，等地塊拍出后，業主已經有了完整的項目規劃條件。

進入審批環節則是做精簡，規劃委主要是減少前置條件，減少各部門的互相鉗制。

李由說，“我們現在以用地預審作為建設工程規劃許可證審批依據，原本從用地預審到土地紅線批復至少需要三四個月時間。對建設用地規劃許可證則是取消了兩個前置條件——征拆公告或土地征收完成情況證明。

“另外一個比較大的改革則是合并審批手續14個事項，改革前14個串聯環節的審批差不多需要百來天，合并為一個環節后只需要18天。

“發證寬松方便審批，政府有義務為信用良好的開發商提供優良的營商環境，但不代表對企業不監管。規劃委內部會啟動抽查機制，委托第三方機構對申報材料進行實質性審查，如果承諾不是真實的，就會收回許可證、列入黑名單、加倍處罰。如果承諾是真實的，企業則根本不知道有這個環節。”

無論是200天壓縮到120天，還是120天進一步壓縮到90天、70天，相關部門之間彼此協調絕非易事。

為此，廈門市建立了涉及頂層設計、部門協調、監督監管、動態更新等內容的220余項規章制度，出臺了全國首部“多規合一”地方性法規，形成了比較完善和成熟的“一套機制”，使工程建設項目審批制度改革工作有法可依、有章可循。

“盡管很難，但是各部門的積極性是有的，因為改革后可以實現行政審批和技術審查相分離。”廈門市建設局審批處處長鄒夢林說。

在多圖聯審方面，鄒夢林以消防舉例說，“消防部門既要審批又要技術審查，工作量和壓力都很大。2017年底到2018年2月，消防部門和審圖機構一直在協調，責任如何認定，標準怎么界定，結果怎么驗收。消防比較敏感，建筑起火也相對多發，消防審查有自己的法規，資質也在消防部門，它提出來審圖機構要兜底，承諾符合所有消防法規才能放心。審圖機構就不敢這樣下結論就僵持不下，最后還是福建省住建廳和省消防總隊發文協調。現在達成的統一是，消防部門書面告知審圖機構哪些是必須要遵守的規范，審圖機構按照消防部門的意見審圖，如果因為審圖的原因，建筑發生火宅，這個主要責任就在審圖機構，同時誰委托誰要負責，消防部門也要負一定責任。審圖機構因為要負責任必然要認真審圖，對消防部門來說，減輕了部分壓力。”

此外，鄒夢林認為“聯合驗收”“多圖聯審”是住建部此次改革中的亮點。包括他自己在內，去年7月在北京向住建部匯報的過程中，許多與會的地市代表，都提出是否這一項可以作為企業自主選擇的內容。住建部當時明確表示，上述33號文是作為國家政策法規下發的，不容松動。

“事實上，這就是高度的問題。”鄒夢林說，改善營商環境、深化放管服，一方面需要政府部門為企業減少審批環節和材料，簡化流程，另一方面是要規范市場經營主體，加強事中事后的監管。

鄒夢林說，“出于對自身利益——時間、經濟最大化的訴求，在驗收過程中，有的企業習慣完成多少驗收多少，沒完成的事項就拖在后面，比如市政園林綠化的部分，有的企業會等其他驗收審批修改意見下來后，邊整改邊進行，最后差不多同時完成；也有企業為利益打擦邊球，突破法律法規，用很多托辭拖延驗收，這樣一個項目的時間必然很長，對營商環境也是一種傷害。”

“至于多圖聯審，改革前圖紙要送不同部門審查，有的企業為了通過，會對不同部門用不同圖紙，各部門最后都按收到的圖紙驗收，企業根據意見整改，很有可能會把其他部門之前合規的地方整改得不規范。改善營商環境，是依法而不是縱容，是讓整個市場都公開透明，讓企業有所預期”。他說，“有一個對比，外商獨資的亞馬遜廈門運營中心項目，2016年底2017年初，主動提出聯合驗收，這個項目各方面都很規范，半個月相關部門就完成了驗收。改革是要讓規范的企業獲利，不規范的企業則將不會得到支持。”

韓正在上述去年6月的會議上指出：“改革如果不針對問題，它就是形式。改革就是要奔著問題去，一個一個地解決問題。如果碰到問題繞著走，這就不叫改革了。遇到重大改革，我們就要認真思考，想明白到底怎么做。……改革不能不痛不癢，而是要刀刃向內，該放的權力要放到位。”

韓正表示，這次試點，各城市的黨委政府要負起主要責任，市委書記、市長要親自部署。廈門之所以前期能取得成功，正是書記、市長牽頭推動的成果。

記者在一份廈門市工程建設項目審批制度改革工作領導小組名單上看到，組長是市長莊稼漢，副組長為常務副市長黃強、副市長張毅恭。廈門市政務服務中心副主任陳玉輝對記者介紹，僅6月就開了3次領導小組會議，分別由市委書記、市長、副市長主持召開。

有參與去年7月方案評審的專家表示，改革牽涉的利益關卡太多了，如果不是由一把手來統籌推進，各部門之間很難高度協調。

廈門市政務服務中心管委會相關負責人說，廈門推行多規合一最早可以追溯到2002年，每一屆政府的一把手都很重視這項改革，才有了廈門現在的成果。如果沒有最高層領導的重視，也許廈門市行政服務中心也就停滯在一個便民服務的高度，而無法推動各部門針對整個工程建設項目審批制度進行改革。

“你說，各部門服務中心窗口工作人員如果沒有一定審批權力，和一個接件員有什么區別呢？我們很多在服務中心設點的部門，都是處長直接在這里辦公。”她說。

廈門此前的改革是地方改革，地方改革的局限性在于只能在物理框架下做一些調整。“此次工程建設項目審批制度改革在住建部的領導下，讓我們覺得對地方的推動作用很大，從國家層面允許改革中地方在操作層面確實需要改變的法律法規和措施，我們可以同步提請有關部門和機關去調整這些條款，這樣就讓我們從原來只能做物理調整變成化學的整合。對我們而言，推動改革難度大大降低了，推動改革的信心則大大增加了。”