6月9日，上海發布《2025年度上海市高新技術企業認定管理相關工作的通知》。近幾個月來，全國各地方陸續啟動了2025年“高新技術企業”認定。新一輪的國內覆蓋面最廣的科創類惠企政策——高新技術企業項目（以下簡稱“高企”）申報已經拉開帷幕。

高企項目是中國政府推動科技產業發展最主要的舉措“火炬計劃”的一部分，也是實施最早、涉及面最廣、受惠企業數量最大的行業性稅收優惠政策。2024年，處于有效期內的高新技術企業46.3萬家，占國內在冊企業數6122.6萬的千分之7.6。鑒于認定為高企的企業可以享受減稅、補貼、金融等政策支持，高企認定被認為是政府執行“選擇性產業政策”的重要實現機制，也成為觀察中國科技政策動向，甚至產業政策成效的一個重要切口。

本文基于《中國火炬統計年鑒》有關高新技術企業的數據，進行整理、分析，以此了解高企項目的變化歷程和可能趨勢，并通過對比北京、上海、深圳三大高企數量最多的城市，探求上海高新技術企業發展的方向。

高新企業35年：從穩步增長到掀起熱潮

1983年美國率先推出戰略防御計劃，即“星球大戰計劃”。緊隨其后，西歐、蘇聯、東歐、日本、韓國、印度等相繼出臺高科技發展計劃，引發世界性的科技浪潮。1986年，中國決策層也推出了一個面向21世紀的中國戰略性高科技發展計劃，即863計劃，并以此拉開了系統進行高新技術研發的序幕。

與“863”計劃相銜接，響應鄧小平提出的“發展高科技、實現產業化”號召，1988 年，國務院批準實施“火炬計劃”——這一項發展中國高新技術產業的指導性計劃，為促進我國發展高新技術產業，突破科技、經濟“兩張皮”的困境發揮了重要作用。

同期，配合火炬計劃的實施，原國家科委頒布了《關于高技術、新技術企業認定條件和標準的暫行規定》，通過界定“高新技術企業”，促進、扶持企業發展。高新技術企業成為實施“火炬計劃”項目的載體。

根據建立較早的15個高新區統計，1989年底已按照前述暫行規定認定了2065家 高新技術企業，其職工總數達 4.7萬人。從1989年的2065家到2024年的46.3萬家，在36年間，高新技術企業數量增長了200多倍。不僅數量增長，其認定對象范圍、標準、政策支持內容、市場生態也不同程度地有所變化，可分為以下幾個階段：

1988-1999年：高新技術企業由高新區內向區外拓展，認定分區域開展。

1991年，前述暫行規定試行2年后，《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》正式發布。此時，高新技術企業只限于高新技術產業開發區（以下簡稱“高新區”）。1996年，《關于國家高新技術開發區外高新技術企業認定工作有關執行規定的通知》出臺，高新區外的企業也能參與高企認定。《火炬統計年鑒》對高企數據的披露也是從1996年開始（為12547家，是1989年的6倍），自此高企數量持續穩步增長（見圖1）。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。本文圖表均由 周燕玲制作

2000-2008年：高企認定標準提高，但仍保持穩步增長。

1999年，中共中央、國務院召開了全國技術創新大會，發布了《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》，高新技術及其產業發展不再以部分內容的形式出現，而是作為推動科技進步、經濟發展的主旋律貫穿各種政策和規劃的全文。

在此背景下，科技部再次修訂高新區內高企認定標準（國科發火字【2000】324號）。其標準相對以前要求更為嚴格和明確，增加了以下要求：一是和《高新技術產品目錄》掛鉤；二是研發經費強度；三是研發人員、科技人員比重；四是高新技術產品與技術性收入比重。

2009-2015年：高企標準統一，要求更科學，數量下降后穩步增長。

2008年國際金融危機的影響下，大批不具備自主創新能力的中小企業的發展不力，國家高新技術產業支持標準需要調整。

科技部、財政部、國家稅務總局共同出臺了新的《高新技術企業認定管理辦法》。《管理辦法》有以下幾個變化：其一，國家不再劃定地域范圍、是否在高新區內，只要符合國家標準，就可以被認定為高企。高企認定真正成為“選擇性產業政策”。

其二，《國家重點支持的高新技術領域》成了確定企業產品是否為高新技術產品的依據，高技術服務業領域被納入其中。

其三，以企業自主研發和創新能力為核心標準來認定高新技術企業，獨立知識產權尤其是核心專利技術成為認定的硬條件。

其四，研究開發經費比例細化，企業研發投入強度、研發活動成為評審認定的核心指標。

2009年財政部、國家審計總署對高新技術企業的資格進行了抽查，并撤銷了一批名不符實的高新技術企業的資格。如圖可見，當年高新技術企業數明顯下降，相比2008年減少了一半。

2016-2023年：認定條件放寬，高企3年激增后速度放緩，小型企業占比提升。

2015年國務院提出“大眾創業，萬眾創新”，成為影響高新技術產業發展的又一里程碑事件。

科技部、財政部等三部委聯合發布了《高新技術企業認定管理辦法》。其變化主要是調整了“研發費用占銷售收入比例”“科技人員占比”指標，以及對知識產權的要求，放寬了企業的注冊地和資質要求，強化了對中小企業支持，降低了企業申請高新技術企業資質的門檻。此外，還簡化認定流程，縮短公示時間，更新拓寬了高新技術領域和知識產權種類，對易地搬遷后資格延續、防范企業違法行為等作出了說明。

這一階段，各個地方也加強了對高企項目的支持，很多地方開始對這一國家項目疊加地方政府補貼，“以財政政策補充稅收政策”，培育高企。高企資格帶來的收益結構基本成形：除了最基本的國家統一規定的企業所得稅率從25%降至15%（節約四成）之外，企業還能獲得從國家到地方的包括上市資格、投融資、土地、直接補貼、工商等的政策扶持。有的企業，稅收優惠即占凈利潤1/4，政府直接補貼占凈利潤1/3。

因此，在該政策激勵下，2016-2018年間，高企數量以超過30%的速度激增，其后繼續穩定增長（見圖1）。同時，大量中小規模的企業受益于該政策申報成功，高企規模趨于小型化。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。算式中的企業為入統企業數。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

如圖2所示，高新技術企業在2011年以后，平均企業規模（不論從人數還是營收角度）就開始變小。這既因2008年政策強調以企業自主研發為核心標準（而非產值等）進行認定，也因2015年新政放寬標準并有意向中小企業傾斜。據圖3，2023年高企中微型企業占比，相比2017年提升了2倍多（從12.7%到27%），同時大型企業占比縮水了超過一半（從4.6%到2.1%），中型企業占比也從17.4%降至9.9%。

2023年底，中央進行組織機構調整，將科學技術部指導國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區等科技園區建設，指導科技服務業、技術市場、科技中介組織發展等職責劃入工業和信息化部；原“科學技術部火炬高技術產業開發中心”更名為“工業和信息化部火炬高技術產業開發中心”。高企項目管理歸口部門由科技部轉到工信部。

業內人士普遍預測，高企認定管理辦法或將迎來新的修訂，且高企認定趨嚴：如知識產權評分或許不再簡單的追求專利數量，更注重高質量專利、高價值專利；全國各地區對國家高新技術企業的補貼金額越來越少；多部門聯合制定管理辦法，認定受到更多部門的監管和審核，研發活動、知識產權核查加強。

2024年，高新技術企業的46.3萬家相較2023年僅增長1.9%，是近15年的最低增幅。

地方高企：北上深最活躍，北京領先，深圳進取明顯

2015年以后，促進本地區內更多企業成為高新技術企業，成為很多地方政府促進地區經濟發展、彰顯政績的重要抓手，或地區間競爭的手段。很多地方都制定出臺專門培育和支持高新技術企業發展的政策。如：廣東省在2015年印發《關于加強協作共同推進高企培育工作的通知》《廣東省高新技術企業培育工作實施細則》等，以財政政策補充稅收政策，培育高企。2016年將高企培育工作納入地方考核指標中，高企培育的得分權重很大，在10個指標中占15分；2017年制定了《廣東省高新技術企業樹標提質行動計劃(2017—2020)》，堅持高新技術企業數量擴張與質量提升并舉的發展策略。

為推動本地高新技術企業發展，2018年上海出臺《上海市政府關于加快本市高新技術企業發展的若干意見》，提出到2022年，全市有效期內高新技術企業總量超過2萬家；2019年又出臺了《上海市高新技術企業入庫培育實施細則(試行)》，根據《細則》低于高企標準的入庫培育企業也能得到政策補貼等支持。

這期間，各地開始采取補貼獎勵等各種鼓勵政策，推動更多企業成為高新技術企業。地方補貼一般在認定后發放，且數額因各地、各級，及首次認定、復審、遷入、入庫等有所不同。如上海，對首次認定高企的，各區補貼大多在20-30萬區間，而深圳最低10萬元，最高可達300萬元。

北京、上海、深圳是科創最活躍的，也是高新技術企業最多的三大城市，均超過2萬家（2023）。

如圖4，對比2009、2017、2023年，北京的高企數一直處于絕對領先位置；而深圳從2009年的不到千家，急速增長到2023年的24074家且超過上海；上海在2018年出臺專項鼓勵政策后也增長較快。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

高企規模角度，如圖5，北上深三大城市高企人員規模都趨于小型化，其中深圳從2009到2023年的變化程度最大。2023年，上海高企的平均人員規模為三城中最大的。北京高企的平均營業收入規模為三城最高（圖6），且與2017年相比，在平均人員規模縮小同時營收增加，說明北京高企人均效益還在提升。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

高企人才的學歷角度，圖7比較北上深三城高企中，大專以上學歷人員在從業人員中的比例，發現北京高企在該比例上持續提高，深圳在2023年相較2009年略有提升，而上海2023年大專以上人員比例均低于2009、2017年。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

高企人才國際化角度，圖8比較北上深三城高企中，留學歸國人員和外籍常駐人員在從業人員中的比例，發現從2017到2023年，北京在高企人才國際化程度上進步最快，深圳次之，而上海略有下降。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

高企研發投入角度，圖9、圖10比較三城3個時間點后發現：三城的R&D（research and development，科學研究與試驗發展）人員占從業人員比例均明顯下降，其中上海下降最快，其2023年數據也明顯低于北京、深圳；R&D經費內部支出占營業收入比例方面，北京、上海2023年與此前相比均有所下降，而深圳在2015年以后猛然提升，超過兩個城市穩居首位。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

數據來源：《中國火炬統計年鑒》。

未來：高企核實趨嚴，政策更具選擇性

“高新技術企業”認定管理政策，是中國實施時間較長（至今36年）、覆蓋面較大（2024年為46.3家）的一項選擇性產業政策。

雖然其作為選擇性產業政策的性質不變，但在其政策實踐的不同階段，其選擇的標準和條件有科學性的差異，有因時而變的靈活性，企業覆蓋面、普惠程度也有不同。特別是后期著意支持中小企業，對一般產業政策“大企業偏好”的有意調整，說明中國產業政策內具有的彈性空間。

2015-2023年，因政策強“普惠性”而出現爭創高新技術企業的熱潮。其顯著的標志之一即是高企從一個國家項目，快速為各地、各級政府參與（附以地方級補貼等）并形成競爭。對比高企項目最多的三大城市北京、上海、深圳的相關數據發現，北京不僅在數量、在部分質量指標（企業效益、人員學歷和國際化程度等）上全面領先，深圳自2015年后進取神速且顯著，并在高新技術研發投入方面顯現優勢。而上海于2018年后有所進步，但仍須多關注中小企業，提升高企質量。

近兩年，高企熱度有所降溫，審核趨嚴，可能政策將向更具有“選擇性”方向發展——同屬火炬中心的“高質量孵化器”戰略轉型可做參考。

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