上海是全國最早邁入人口老齡化且老齡化程度最高的城市之一。養老不只關乎老人本身，更直接關系到老人的子女、甚至孫輩三代人整個家庭的切身利益。

根據上海市政府部署和市情實際，為應對日益膨脹的養老需求同不平衡不充分的養老設施和服務供給的新型矛盾，2024年4月，上海市印發修訂后的《促進和規范利用存量資源加大養老服務設施供給的工作指引》，新指引進一步明確了工作流程、保障措施和工作機制，各區政府陸續開始響應承擔起在本轄區建立存量資源統籌利用協調機制，形成包括但不僅限于民政、衛健、住房建設、規劃資源、街鎮等行政合力，根據不同層次規劃和實際養老缺口，有序轉化工業辦公用房等存量資源，增加養老服務設施建設，擴大養老服務受眾群體。但新指引畢竟只是個基礎指導性文件，還需要基層自身領悟文件精神并細化出具體落實的措施方案，而且各區區情與資源稟賦都不相同，需要探索出既符合各區共性特征同時又滿足各區差異特色的發展路徑。

一、存在的問題

1、老齡化人口與養老設施資源錯配

人口并非均勻分布，高度集中于沿海經濟發達地區，廣泛活躍于一二線城市群和都市圈。老齡化人口是隨著時間演變而來，因此當然具有原來人口兩極分化的極端特點，以上海為例，2023年末，各區60歲及以上老年人口占該區總人口比重列前三位的依次是虹口區、黃浦區和普陀區，比重分別為44.9％、43.8％和42.8％，大部分老齡化人口主要分布于市中心的幾個老城區，而且二次分布依然體現這個趨勢，歷史悠久或具有拆遷安置功能的公房社區承載著大體量的老齡化人口。

與此相對的是，地理位置優越但地域面積不大的街鎮甚至城區未必具有與之相匹配的規模優勢和資源儲備，比如靜安區彭浦新村街道轄區面積3.81平方公里、老年人口約為8.5萬人，而相鄰的臨汾路街道轄區面積2.12平方公里、老年人口約為1.2萬人，前者轄區面積未到后者的2倍，老年人口卻是前者的7倍多。養老服務設施狹小承載不足、養老可再利用房產資源匱乏、養老從業人員生活成本高企等，諸多因素阻礙了養老資源和服務的普遍惠及、精準輸送，導致各級政府都在不斷加大對養老工作的投入，人民群眾卻感受度不強，養老工作無法實現量的覆蓋與質的提升。

2、養老服務對象群體響應政策消極

很多老年人執著于自己一生依賴的思維定勢和行為范式，對政策的感知力與敏感度不強，出于主觀上“不愿意”“沒必要”“無所謂”或客觀上“很麻煩”“太復雜”“用處小”等原因不接受甚至主動婉拒部分養老服務。如獨居老人室內空間的適老化改造，是一項利好的為老措施，但由于老年人的念舊心理，已習慣原有生活環境，同時又害怕裝修動靜太大，即便是送上門的政策，他們也會不接受。這是對一系列養老政策及資源的浪費，更反映出長者老人作為養老服務對象群體在政策參與上的空白與政策認知上的貧乏，養老政策離真正落地還有差距。

3、養老隊伍發展多元化與保障不足

根據2024年民建靜安區委赴區民政局開展專項民主監督的調研結果顯示，圍繞養老服務打造的15分鐘社區生活圈主要依靠兩條路徑：一是通過財政補貼引入第三方社會力量，購買社會組織服務實現，但社會組織依然遵循市場規律，服務機構專業水平存疑，服務隊伍流動性比較大，一旦財政縮減或者補貼取消會直接動搖根本，模式單一抵抗風險能力較弱；二是通過發動街鎮居委干部與社區人民群眾組建志愿服務隊伍，作為有益補充協助開展一些養老服務、為老工作，但志愿組織具有松散型、偶然性、業余化的特點，極度依賴成員的主觀能動性，不足以支撐起養老服務供給基本盤，針對志愿者的長效激勵與保障措施也有所缺失，無法形成常態化工作機制。

二、對策與建議

1、存量資源應用盡用，相鄰區域結對共用

一是要求市、區、街鎮三級政府尤其是民政部門，根據本級養老文件精神結合自身實際，研究制定或進一步深化相應的綜合性落實細則，為根本性解決一系列養老難題提供政策遵循；二是要求房管部門排摸梳理出轄區內所有空置或爛尾的可用房，登記在冊，厘清并轉化好土地性質和房屋產權，依托美麗家園工程或民生實事項目改造空置房、保交爛尾房都收歸，用于建設養老服務設施，做足養老資源增量，充分發揮公房“取之于公、用之于公”的社會價值；三是各行政區域尤其多區交界地帶，可以探索打破物理上的地域限制，以基層黨支部為抓手，成立養老專項工作小組，通過結對幫扶，推動養老設施向少傾斜，養老人口向疏轉移，動態實現養老資源共享和養老負載均衡。

2、廣泛引入長者參與，做好政策宣傳解讀

全市范圍內有基礎條件同時又有實際需求的各區政府依托街鎮，尤其是老年人數量多、密度大、負擔重的社區設立基層立法點、政策調研站，聽取政策受眾群體的意見和真實反饋，動員社區老人積極參與立法定策，切實發揮全過程人民民主的實踐作用，讓政策制定之初就在符合預期的軌道上行穩致遠。以基層黨校老師、民政相關干部為師資，老年大講堂、睦鄰茶話會為平臺，就近以老年大學、社區老年活動中心為場地，日常開展送政策入社區，不漏一戶的為老專項行動，針對特殊老年群體，還可委派居委干部上門解讀，考慮篩選一批熟知政策的熱心老人建立長者宣講團，深入群體率先垂范，全方位無死角深層次進行養老政策的宣傳普及。

3、數字賦能提質增效，全力保障隊伍建設

一方面，大力推進“人工智能+養老”民政領域數字化轉型，探索數字化技術助力實現高質量養老的全新可能，推出更多滿足新時代要求、貫徹便民利民惠民理念的數字化養老服務應用場景，擴大養老服務輻射半徑，深化養老服務良好體驗，讓數字賦能的成果硬著陸，確保人民群眾既看得真切又感受強烈。

另一方面，按照養老服務隊伍的構成解析配套建立服務保障體系，合理加大或原則穩定財政經費投入，在不違背“養老資源為養老”這一宗旨的前提下，開發助餐食堂、活動中心、服務機構等養老設施的剩余價值，比如面向周邊白領的錯時堂食或外賣配送服務、空閑時間禮堂或活動室的對外租賃服務、平日里養老結合寒暑假托幼的社區雙托底服務。激活養老生活圈的自主造血能力形成良性循環，再正向反哺養老服務隊伍的培育、運行和保障相互促進。

（作者江佳春來自上海市干部教育培訓中心）

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