2025年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出“到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效”。作為中國(guó)最大城市之一上海，大都市包含了“城-鎮(zhèn)-村”三級(jí)自然聚落的復(fù)雜系統(tǒng)，“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”階段，上海是否應(yīng)將眼光放到城區(qū)之外，包括鎮(zhèn)、村的郊區(qū)？

基于政策、數(shù)據(jù)、文獻(xiàn)的整理和分析，并結(jié)合對(duì)社會(huì)學(xué)家、城市研究學(xué)者陳映芳教授的采訪，澎湃研究所研究員嘗試解析此問(wèn)題。

城市大開發(fā)的特征和條件

2020年，時(shí)任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書記、部長(zhǎng)王蒙徽曾指出，“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，過(guò)去‘大量建設(shè)、大量消耗、大量排放’和過(guò)度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼”；應(yīng)“由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從‘有沒(méi)有’轉(zhuǎn)向‘好不好’”。

在其看來(lái)，中國(guó)2020年之前階段，城市開發(fā)建設(shè)的特征和問(wèn)題，是“大規(guī)模增量建設(shè)”和“過(guò)度房地產(chǎn)化”。

陳映芳將這個(gè)階段稱為“城市大開發(fā)”時(shí)代。在其2009年著作《都市大開發(fā)：空間生產(chǎn)的政治社會(huì)學(xué)》）中，她及其學(xué)生團(tuán)隊(duì)記錄、研究了在大開發(fā)最熱火朝天的階段，在上海大量動(dòng)遷、郊區(qū)開發(fā)、安置、新城建設(shè)過(guò)程中的社會(huì)群體和社會(huì)過(guò)程、后果。

城市大開發(fā)時(shí)代，是伴隨改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步開放和流動(dòng)而到來(lái)的。特別是以下三個(gè)制度性、戰(zhàn)略性變化，成為城市大開發(fā)出現(xiàn)的條件。

一是，國(guó)家城市發(fā)展方針的變化。20世紀(jì)80年代的城市發(fā)展方針是“小城鎮(zhèn)化”。1980年，中央提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通（1984）提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”思想，成為改革開放初期農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流思想之一。

20世紀(jì)80年代末期，小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略地位受到質(zhì)疑。1989年，國(guó)家的城市發(fā)展方針中“積極發(fā)展小城市”的表述消失。小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略被認(rèn)為不利于突破城鄉(xiāng)二元體制，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)、聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，難以擔(dān)負(fù)國(guó)家現(xiàn)代化使命；同時(shí)，城市化越來(lái)越被認(rèn)為是一種值得追求的目標(biāo)和價(jià)值，城市化率等指標(biāo)被提出。20世紀(jì)90年代至2015年左右，“城市化”成為中國(guó)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。

二是，分稅制改革。1994年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式施行，地方財(cái)政包干體制正式退出歷史舞臺(tái)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制建立了中央與地方之間關(guān)系的穩(wěn)定互動(dòng)框架，同時(shí)也客觀上，使地方政府逐漸走向以土地征用、開發(fā)和出讓為主的發(fā)展模式，從而催生了土地財(cái)政和土地金融，形成了以土地為中心的城市擴(kuò)張模式，加速了城鎮(zhèn)化。

三是，房地產(chǎn)業(yè)興起并成為支柱產(chǎn)業(yè)。1998年，中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，決定自當(dāng)年起停止住房實(shí)物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化、社會(huì)化的住房新體制。在中國(guó)沿襲了近50年的福利分房制度結(jié)束，房地產(chǎn)市場(chǎng)化，極大推動(dòng)了住房建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)。

由此，20世紀(jì)90年代后期開始，全國(guó)普遍進(jìn)入急速城市化和城市開發(fā)階段。在此20多年間，特大城市和大中城市的地域規(guī)模迅速擴(kuò)大，中國(guó)城市化取得了巨大改變，城鎮(zhèn)化率從1995年的29%激增至2024年的67%。

中國(guó)城鎮(zhèn)化率（1980-2024） 。數(shù)據(jù)來(lái)源：WIND。周燕玲制

大開發(fā)時(shí)代，大規(guī)模拆、建是城市的主要特征。1995年至2019年間，上海市共動(dòng)遷征收房屋11797.16萬(wàn)平方米，涉及約136.3萬(wàn)戶。同時(shí)，城市向郊區(qū)快速擴(kuò)展，城市邊界不斷外拓。以浦東為例，在高強(qiáng)度開發(fā)下，城市化面積從開發(fā)之初的幾十平方公里拓展到目前的近800平方公里。

上海市房屋征收情況（1995-2019）。數(shù)據(jù)來(lái)源：《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2020》 曹靖東 制

“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”的信號(hào)和條件

近年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生變化，正在進(jìn)入后城市大開發(fā)階段。

首先，國(guó)家城市發(fā)展方針，從原先的“城市化”開始逐步轉(zhuǎn)向“城鎮(zhèn)化”和“城鄉(xiāng)融合”。2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020》發(fā)布。2017年，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。

2024年，黨的二十屆三中全會(huì)報(bào)告中，“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作為單章標(biāo)題，并以此統(tǒng)籌“新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，明確了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，更加強(qiáng)調(diào)大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)。

其次，房地產(chǎn)業(yè)正在急劇轉(zhuǎn)型中。2019年開始，中央密集強(qiáng)調(diào)“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”（簡(jiǎn)稱“房住不炒”）。2021年，史上最嚴(yán)格針對(duì)地產(chǎn)商的金融政策“三條紅線”全面實(shí)施，加之“集中供地”等新政策出臺(tái)，整個(gè)行業(yè)感受到巨大震動(dòng)。

從2020年的高點(diǎn)137281萬(wàn)立方米開始，中國(guó)土地供應(yīng)面積已經(jīng)連續(xù)四年呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，累計(jì)已下滑67.2%，2024年達(dá)到近十年土地供應(yīng)面積最低值45042萬(wàn)立方米。2024年全國(guó)土地出讓收入為4.87萬(wàn)億元，同比下降16%，連續(xù)三年累計(jì)下降超44%。截至2025年4月，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資額連續(xù)33個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)。

2023年，根據(jù)《中國(guó)建設(shè)報(bào)》相關(guān)報(bào)道，由住建系統(tǒng)承擔(dān)的房屋建筑和市政設(shè)施普查，涉及全國(guó)6.6億棟城鄉(xiāng)房屋建筑。這引起了中國(guó)房地產(chǎn)建設(shè)是否過(guò)剩，有多少處于空置的討論。

再次，土地財(cái)政難以為繼，消費(fèi)稅改革在即。

同時(shí)，受疫情、房地產(chǎn)業(yè)調(diào)整導(dǎo)致的土地收入下降、經(jīng)濟(jì)下行等影響，地方財(cái)政壓力凸顯，地方債務(wù)加速累積。據(jù)WIND數(shù)據(jù)，2019年6月，全國(guó)地方政府債務(wù)余額突破20萬(wàn)億元，2021年11月突破30萬(wàn)億元，2023年10月突破40萬(wàn)億元，2025年3月突破50萬(wàn)億元。

為拓展地方稅源、填補(bǔ)地方財(cái)政，中國(guó)將推進(jìn)消費(fèi)稅改革，優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系。2024年，中共二十屆三中全會(huì)決定“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”。這意味著分稅制改革以來(lái)的財(cái)稅格局將迎來(lái)深刻調(diào)整，地方政府可能從“土地財(cái)政”向“消費(fèi)財(cái)政”轉(zhuǎn)變。人（才）越來(lái)越成為資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。

可見(jiàn)，之前支撐城市大開發(fā)的三項(xiàng)關(guān)鍵制度性條件（總體城市發(fā)展方針、房地產(chǎn)業(yè)、央地財(cái)稅制度）都已經(jīng)或正在發(fā)生重大變化，此外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)、技術(shù)環(huán)境、社會(huì)心態(tài)也涌現(xiàn)諸多不同，“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”已是大勢(shì)所趨。

正如陳映芳所強(qiáng)調(diào)：無(wú)論是“大開發(fā)”還是“后開發(fā)”，它們都不只是單一的經(jīng)濟(jì)制度或市場(chǎng)現(xiàn)象，也不只是某一行業(yè)的興衰狀況……它們本質(zhì)上都具有社會(huì)體制的屬性，而每個(gè)社會(huì)體制的形成和運(yùn)行，都涉及國(guó)家與社會(huì)、地方與中央、經(jīng)濟(jì)與政治、市場(chǎng)與社會(huì)生活等方方面面的關(guān)系構(gòu)成。

后城市大開發(fā)時(shí)代，上海要重視郊區(qū)建設(shè)、更生

《意見(jiàn)》指出，“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”后應(yīng)更注重“促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升”。在后城市大開發(fā)時(shí)代，應(yīng)避免大規(guī)模新增建設(shè)，注重“存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重”。

對(duì)上海來(lái)說(shuō)，繼續(xù)推進(jìn)“城市更新”之外，后城市大開發(fā)時(shí)代，還有哪些啟示？

事實(shí)上，作為中國(guó)最大城市之一的上海，包含了“城-鎮(zhèn)-村”三級(jí)自然聚落的復(fù)雜都市系統(tǒng)，而不是僅存有城市（建成區(qū)），還有生態(tài)更為復(fù)雜，包括鎮(zhèn)、村不同聚落樣態(tài)的郊區(qū)。

伴隨工業(yè)外遷和城區(qū)建設(shè)居民動(dòng)遷，上海郊區(qū)成為城市大開發(fā)的產(chǎn)物。但在大開發(fā)和土地金融時(shí)代，郊區(qū)的地位也是微妙。郊區(qū)似乎更多被視為“土地蓄水池”，處于“等待被開發(fā)”的狀態(tài)，發(fā)展處于不確定性中；城市對(duì)郊區(qū)的資源和發(fā)展權(quán)控制較強(qiáng)。這也是上海郊區(qū)“發(fā)展滯后”“景觀滯后”，成為公共設(shè)施和服務(wù)的“洼地”的重要原因。

因此，隨著“城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型”，“城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化”應(yīng)首要優(yōu)化“城-郊”關(guān)系或“城-鎮(zhèn)-村”結(jié)構(gòu)，推進(jìn)上海城鄉(xiāng)、城郊基本公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施均等化，加強(qiáng)郊區(qū)建設(shè)、更新。

農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興所關(guān)注的主要對(duì)象。鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)之間，是較成熟的商業(yè)聚落形態(tài)，已擁有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)資源，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動(dòng)具備天然優(yōu)勢(shì)，是“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的切口之一。此外，鎮(zhèn)還包括古鎮(zhèn)，是重要的歷史文化資源，也不同程度具有文化旅游經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

值得注意的是，后城市大開發(fā)時(shí)代，包括城、鎮(zhèn)、村在內(nèi)的上海城市建設(shè)發(fā)展的核心在于人。這不僅體現(xiàn)在“以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”中，可能改變央地和地方間競(jìng)爭(zhēng)方針的消費(fèi)稅改革中，還體現(xiàn)在上海“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念中。

陳映芳在其城市大開發(fā)研究、轉(zhuǎn)型社會(huì)研究中，始終關(guān)注“人的生活”“人的命運(yùn)”問(wèn)題。她進(jìn)一步提出了“生活秩序”概念，以統(tǒng)攝“人-城”關(guān)系中居住者的、在地的生活狀況，包括居住生活、日常生活、社交/公共生活等。對(duì)后開發(fā)時(shí)代下上海郊區(qū)建設(shè)展望，她提出以“更生”替代“更新”——更新、發(fā)展的目的是“居住者的生活”。甚至，在向后開發(fā)時(shí)代轉(zhuǎn)變的“社會(huì)過(guò)程”中，生活者也應(yīng)“作為社區(qū)主體，將一步步登上前臺(tái)，與城市管理者、城市規(guī)劃專業(yè)人員一起，共同來(lái)重新規(guī)劃、生產(chǎn)他們的生活空間，據(jù)此逐步建立起‘好的生活秩序’”。

可見(jiàn)，在中國(guó)人口開始減少、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯的階段，上海城市建設(shè)發(fā)展工作應(yīng)服務(wù)上海吸引人、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)這一大局，并努力形成年齡、階層、職業(yè)多元協(xié)調(diào)的社會(huì)生態(tài)。特別是在廣闊的郊區(qū)為各類城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行所需的勞動(dòng)者提供合適的居所。基礎(chǔ)設(shè)施資源等公共品供給應(yīng)以常住人口為基礎(chǔ)，有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)融合發(fā)展的問(wèn)題也應(yīng)充分調(diào)查、了解居住者感受和需求。

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