“十五五”時期在中國經濟社會發展進程中具有特殊重要性，是實現“2035年目標”的關鍵期和穩定邁進“高收入組國家 （或地區）”的關口期，同時還將面臨工業化進程、城鎮化進程、人口結構三個重大階段轉換。這三個重大階段轉換構成“十五五”時期中國經濟社會發展的基礎性特征，給產業、區域、財政、金融等帶來方方面面的系統性影響，既蘊含著諸多新的發展機遇，也潛藏著一些困難挑戰。

國家層面和各個地方在研究制定“十五五”規劃的過程中，需要圍繞這些新的階段性特征做出針對性的謀劃布局，加快推進新型工業化，深入推進新型城鎮化，持續激發“人口質量紅利”，著力通過深化改革的辦法釋放經濟發展新動能，驅動經濟社會發展水平邁上更高臺階。

“十五五”時期中國經濟社會發展面臨三個重大變化

（一）工業化進程的階段轉換：傳統工業化進程基本完成，產業轉型升級任務更為緊迫

產業結構轉型升級是帶動經濟社會發展水平不斷提升的核心驅動因素，是一個國家由中等收入水平向高收入水平跨越的基礎因素。當前，中國傳統意義上的工業化進程已經逐步告一段落。

首先，從三次產業結構來看，2010年以來，工業和第二產業增加值在GDP中所占比重逐步下降，截至2023年分別下降至31.7%和38.3% 。制造業增加值在GDP中所占比重也由2006年32.5%的最高點下降至2023年的26.2% 。這一過程與其他發達國家歷史上工業和制造業占比呈倒“U”型趨勢的產業結構演變規律基本一致。

其次，從主要工業品產量來看，布、化肥、鋼鐵、水泥、玻璃、汽車等傳統工業時代的代表性工業產品的產量近年來或穩定在某一水平不再增長，或增速明顯放緩。

因此，“十五五”時期推進新型工業化階段的主要任務是推動產業結構轉型升級，關鍵抓手是“雙重技術革命”——新一輪信息技術革命和新一輪能源技術革命交相輝映，這為中國推動產業轉型升級創造了難得的歷史機遇。

（二）城鎮化進程的階段轉換：城鎮化“加速期”逐漸步入尾聲，城鄉融合發展的需要更為迫切

隨著超過2/3的人口已經常住在城市，“十五五”時期中國城鎮化“加速期”將逐漸步入尾聲，開始向城鎮化“成熟期”過渡。在此期間，城鎮化將呈現出以下突出特征：

其一，城鄉融合發展的迫切性增強，時機也更為成熟。一是城鄉要素雙向流動的新格局亟待建立；二是第一、二、三產業融合發展對城鄉融合發展提出更為迫切要求；三是一些鄉村地區“弱者沉淀”的現象逐漸凸顯。隨著城鎮化進程的不斷深入，農村年輕人大量流出，老年人占比快速上升；一些農村地區自身經濟機能和社會機能下降，更加需要城市外部力量帶動扶持。

其二，人口和產業在地理上更趨集聚。一方面，在市場機制的作用下，人口和產業向城市群和都市圈等地區流動聚集，推動這些地區成為發展高地。另一方面，部分三四線城市、縣城和鄉村地區，由于人口流出規模較大，經濟體量和社會體量可能由擴張轉向收縮。“收縮型城市”和“收縮型鄉村”如何發揮自身比較優勢、保持經濟社會活力，成為亟待破解的課題。

其三，房地產發展進入新階段。一是部分人口流入較多的城市仍然存在較大新增住房建設需求，同時部分人口流出嚴重的城市房屋空置問題將更為嚴重。二是老舊小區改造、“城中村”改造等更新建設需求增多。三是隨著租金回報率趨于合理，住房租賃市場尤其是長租房市場迎來新的發展契機。四是老百姓對優質家居環境和高品質物業服務的關注度上升，存量房地產項目優化提升運營管理的需求將顯著增加。

其四，基建投資結構發生變化。一是地下管網、市政道路等低現金流回報甚至缺乏直接現金流回報的基建項目占比上升，導致基建投資的成本收益匹配難度加大，需要新的投融資體制機制加以適配。二是在新一輪科技革命驅動下，大數據中心、智能路網、工業互聯網等新型基礎設施建設需求增多。三是存量基礎設施維護和改造升級需求增多——除了老舊基礎設施的正常維護翻新之外，部分道路交通、電網、教育、醫療等民生設施也面臨數字化智能化的改造升級需要。

（三）人口結構的重大階段轉換：“人口數量紅利”減弱，人口結構老齡化和少子化挑戰加劇

“十五五”時期，中國人口數量和結構將呈現若干新特征，并對經濟社會發展產生一系列深刻影響。

其一，總人口數量和勞動年齡人口數量下降。中國寬口徑勞動年齡人口數量 （15 ~64歲）于2013年達到101 041萬人的峰值后，開始逐漸減少，到2023年下降至96 228萬人。總人口數量亦于2021年達到141 260萬人的峰值，2023年下降至140 967萬人。“十五五”期間，中國勞動年齡人口數量和總人口數量還將繼續呈下降趨勢。勞動年齡人口數量下降主要作用于供給端，而總人口數量下降將進一步作用于需求端，對擴大國內有效需求尤其是居民消費需求造成挑戰。

其二，人口年齡結構老齡化。2023年，中國65歲及以上人口數量為21 676萬人，在總人口中比重達到15.4% 。“十五五”時期，中國人口結構的老齡化程度還將繼續加深。人口老齡化對經濟社會運行的影響是系統性的：在財政和社會保障方面，將帶動醫療、養老支出大幅增加，給社保賬戶的可持續性帶來挑戰；在金融方面，拉低經濟整體的儲蓄率，降低風險偏好，抬高金融產品的風險溢價；在民生和公共服務方面，對小區物業、醫院、市政交通、公共廁所、公園等設施的適老化配套提出了更為迫切的要求。

其三，生育意愿下降和少子化。近年來，中國出生人口數量逐年減少，2023年出生人口數為902萬人，僅相當于20世紀90年代年平均出生人口的一半左右。出生人口數量減少的背后，既有生育年齡人口基數收縮的原因，也有生育意愿降低的原因。據聯合國《2024年世界人口展望》的數據，2023年中國的總和生育率已降至1.0。“十五五”時期，生育政策的重點應由前期以放松約束為主，加快轉向更為積極地以鼓勵生育為主，著力緩解生育率下降的勢頭。

其四，人口代際結構轉型，家庭結構小型化。在向現代化轉型的過程中，中國傳統上大家庭聚居的家庭形態和社會結構發生了根本改變。到2020年第七次人口普查時，家庭戶平均規模已下降至2.62人/戶。由于異地上學和就業、平均結婚年齡推遲、離婚率上升等因素的綜合作用，一人戶家庭和二人戶家庭占比大幅上升，小家庭成為占據主流地位的家庭形態。人口代際結構轉型對諸多經濟變量將產生直接或間接的影響。

其五，人口在地區間大規模流動。流動人口數量大、占比高，是現階段中國重要的人口學特征。根據第七次人口普查數據，2020年全國流動人口數量達到37 582萬人，占總人口數量的26.04% 。預計“十五五”期間，流動人口數量大、占比高的現象仍將突出。人口大規模流動也對經濟社會治理提出了挑戰，如社會保險費繳存地和使用地不一致、基礎教育學位等公共服務在人口流出地和流入地供需失衡、建設用地和碳排放權等指標的行政配給式分配機制所造成的扭曲日益加大等。

“十五五”時期應對三大變化的政策建議

（一）加快推進新型工業化，培育壯大新質生產力

其一，推動產業高端化轉型。一是以科技創新催生新產業。政府與市場分工協作，推動形成產學研深度融合的創新型產業生態，催生更多革命性技術突破。二是持續優化高端產業布局。構建全球科技前沿和產業前沿動態監測體系，完善戰略性新興產業和未來產業布局，做到有進有出、動態調整，促進先進制造業和現代生產性服務業集群式發展。三是健全科技金融體系，為科技創新和產業轉型升級提供多層次、多元化、全生命周期的金融服務支持。

其二，推動產業智能化轉型。一是以數字經濟核心產業為先導，引領帶動經濟社會智能化轉型。統籌推進5G、大數據中心、智能路網等新型基礎設施建設和高效運營，加快新一代信息技術全方位全鏈條普及應用。二是促進實體經濟和數字經濟深度融合，運用數字技術為傳統產業賦能，帶動傳統產業數字化智能化轉型，大力發展工業互聯網。三是以政府部門公共數據開發利用為突破口，激活數據要素價值，帶動各類數據要素市場發展壯大。四是推動智能網聯汽車、無人配送、無人機、機器人等新技術在“十五五”時期擴大應用落地，以點帶面，提升交通物流等領域的數字化智能化水平。

其三，推動產業綠色化轉型。一是加快建設新型能源體系。鞏固新能源技術優勢和產業優勢，提高非化石能源在能源結構中的占比，健全煤炭清潔高效利用機制。深化電力體制改革，推廣儲能技術應用和儲能設施投資，增強電力系統對光伏發電、風力發電等新能源的消納能力。二是繼續提升新能源汽車市場占有率，降低交通運輸領域碳排放。推動電動汽車通過錯峰充電、車網互動、換電模式等多種形式參與電力系統調節，實現汽車充換電與電網深度融合。三是鼓勵支持傳統產業朝著綠色低碳化方向更新設備和改造工藝流程，促進降低能耗，增強減污治污能力。四是加快構建完善碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系等基礎性配套制度。

（二）深入推進新型城鎮化，促進城鄉融合發展

其一，加快推進戶籍相關制度改革。以新一代農民工等重點群體為突破口，實施新一輪農業轉移人口市民化行動，推動教育、醫療、養老等基本公共服務與經常居住地掛鉤，促進戶籍人口城鎮化率向常住人口城鎮化率收斂。對于個別放開戶籍限制條件尚不成熟的超大城市，深化探索居住證制度，逐步實現基本公共服務與居住證相掛鉤。

其二，加快促進城鄉融合發展。鼓勵有條件的地區率先試點城鄉經濟社會一體化管理，探索以城帶鄉、以城促鄉的經驗。支持各類生產要素在城鄉之間雙向高效流通，加快推進土地制度改革，實現建設用地指標在城鄉之間高效流轉和利用。完善與農業生產相關的制造業和服務業配套體系，促進一、二、三產業融合發展，提高農業全要素生產率。完善對農村地區弱勢群體的社會保障，做好社會政策托底工作。

其三，優化城市布局，在集聚和分散的過程中實現更平衡更充分的發展。更大力度發揮京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區在引領帶動全國經濟社會發展中的戰略性作用。以國家級城市群和千萬以上人口規模的都市圈為中心，輻射帶動周邊地區，實現組團聯動式發展。發揮縣城在城鄉融合發展中承上啟下的樞紐功能。加快探索“收縮型城市”新發展模式，確保人均量的合理增長和人民生活水平的穩步提升。

其四，加快構建房地產發展新模式。順應人口流動方向，優化住房供應結構，充分保障人口流入城市的住房供給，合理縮減人口流出城市的住房供給。探索政府與市場協調配合的投融資模式和項目運營管理模式，高質量推進老舊小區改造和“城中村”改造，在存量改造更新的過程中提升城市面貌，改善老百姓居住環境。鼓勵支持住房租賃市場尤其是長租房市場發展，促進形成租購并舉、租售聯動的房地產市場格局。

其五，充分用好城鎮化進程進入成熟期之前的窗口期，全面提升城鄉基礎設施水平。實施城市地下管網改造升級工程，為防止城市內澇夯實基礎。加強江河湖海沿岸、公路鐵路沿線以及自然災害敏感地區的國土建設，增強應對自然災害的防災、減災、救災能力。加快大數據中心、智能路網、工業互聯網等新型基礎設施建設，為經濟社會數字化智能化轉型筑牢基座。

（三）積極應對老齡化和少子化，持續激發“人口質量紅利”

其一，實施人力資本培育工程，促進人口高質量發展。持續開發和釋放“人口質量紅利”，對沖“人口數量紅利”減弱對潛在經濟增長率的拖累。從教育和健康兩個維度大力培育人力資本：一是優化教育結構和提高國民平均受教育水平；二是全面提升國民身體素質和健康水平。

其二，實施積極應對人口老齡化戰略。構建適合中國國情的家庭、市場、政府、社會分工協調的多主體供給、多渠道保障的養老體系。加快推動小區物業、醫院、市政交通、公共廁所、商場等公共設施的適老化改造。建立基本養老保險基礎養老金發放標準與經濟增速和物價上漲幅度相匹配的調整機制。完善基本養老保險全國統籌制度，增強多層次養老保險體系的普惠性、公平性和可持續性。按照自愿、彈性原則，漸進式、結構化地延遲法定退休年齡。

其三，積極鼓勵和支持生育。生育政策應由前期放松“二孩”“三孩”約束的被動型政策為主，轉向積極鼓勵和支持生育的主動型政策為主。完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。加大生育、養育、教育各環節的政策支持力度，不斷完善并落實好生育休假、生育補貼、個人所得稅抵扣等配套制度，健全普惠育幼服務體系。多措并舉著力降低微觀家庭的綜合生育成本，推動生育率回升至合理區間。

其四，把穩就業尤其是穩定青年群體就業擺在更重要的戰略高度。及時根據產業結構和勞動力市場需求變化，調整優化高等教育和職業教育專業設置，促進勞動力市場供需結構再平衡。在制定實施宏觀政策過程中樹立就業優先導向，將財政補貼、稅收優惠、貸款貼息等政策工具與企業創造就業的能力相掛鉤。

其五，完善人口大規模流動條件下經濟社會治理，以宏觀層面的制度建設增強社會韌性。一是在建設用地、碳排放權指標等領域加快構建全國統一大市場，發揮市場在相關要素配置中的決定性作用，實現基本公共服務類轉移支付與常住人口相掛鉤。二是提升社會保障水平、增強社會韌性，通過宏觀層面制度建設對沖家庭結構小型化背景下微觀個人和家庭抗風險能力的下降。

（作者馮明系中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所宏觀政策與評價研究室研究員；本文轉自《社會科學文摘》，論文首發于《中央社會主義學院學報》2024年第5期；原題為《基于“十五五”時期工業化、城鎮化、人口結構重大變化的前瞻性研究》，澎湃新聞經作者授權刊發，刊發時有編輯和刪節。）

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今年是“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”（2026—2030）規劃的謀劃之年，本專欄將立足城市和區域發展，關注新一輪發展的重大戰略選擇問題。