當?shù)貢r間5月27日，第78屆世界衛(wèi)生大會在瑞士日內(nèi)瓦落下帷幕。在全球衛(wèi)生治理格局發(fā)生重大變化，尤其是美國等國家宣布退出世衛(wèi)組織的背景下，本次大會受到了廣泛關(guān)注。

此次會議的重要成果之一是通過了全球首份具有法律約束力的《大流行協(xié)定》，標志著世界各國在應對未來大流行病方面達成了一項歷史性的協(xié)議。這項協(xié)定是在經(jīng)歷了3年多坎坷談判后達成的，旨在促進全球合作，確保更有力、更公平地應對可能到來的大流行病。世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示，該協(xié)定將是“世衛(wèi)組織乃至全球衛(wèi)生史上最重大的成就之一”。

此外，成員國還批準將2026-2027年度的經(jīng)常性會費增加20%，使總預算達到42億美元。這一決定反映了國際社會對世衛(wèi)組織在經(jīng)歷資金危機后，對世衛(wèi)改革的支持。

眼下，世衛(wèi)組織正面臨自1948年成立以來最深刻的變革。這場關(guān)乎全球70億人健康權(quán)益的體系重構(gòu)，或?qū)⒅匦露x21世紀的全球衛(wèi)生治理格局。

“面對美國啟動退出程序所帶來的挑戰(zhàn)，包括每年約6.5億美元的資金缺口及其對世衛(wèi)組織核心運作的影響，中國的承諾、G20國家的增資以及會員費上調(diào)20%等措施將在一定程度上彌補資金不足。與此同時，全球南方國家正在加強區(qū)域合作，試圖填補美國撤出后留下的全球衛(wèi)生治理領(lǐng)導空白。然而，地緣政治緊張局勢及協(xié)調(diào)難度可能成為統(tǒng)一行動的障礙。”美國外交學會全球衛(wèi)生高級研究員黃嚴忠對澎湃新聞（www.kxwhcb.com）表示。

黃嚴忠認為，世衛(wèi)組織的改革反映了其在舊時代面臨終結(jié)的情形下在危機中重生、在逆境中求變的努力。新冠疫情暴露了世衛(wèi)在資金、應急協(xié)調(diào)等結(jié)構(gòu)性局限，新的治理體系目前尚不清楚會是什么樣子。然而，改革未觸及世衛(wèi)80%預算依賴自愿捐款的結(jié)構(gòu)性頑疾，世衛(wèi)組織對國家行為體的依賴并未根本改變。

里程碑《大流行協(xié)定》

5月20日，各國政府在世界衛(wèi)生大會的全體會議上通過了具有里程碑意義的《大流行協(xié)定》。此前一天，會員國代表團以124票贊成、0票反對、11票棄權(quán)的結(jié)果批準了該協(xié)定。

該協(xié)定旨在加強國際協(xié)調(diào)機制，提升全球?qū)Υ罅餍械念A防、防范和應對能力，特別是在疫苗、治療藥物和診斷工具的公平分配方面。新冠疫情期間，發(fā)展中國家普遍面臨被排除在疫苗獲取之外的問題，此次協(xié)定的簽署正是為避免類似不公再次發(fā)生。

為此，協(xié)定引入“病原體獲取與惠益分享系統(tǒng)”（PABS），要求參與企業(yè)在疫情暴發(fā)時向世衛(wèi)組織提供其疫苗和治療產(chǎn)量的20%，其中10%為無償捐贈，另外10%以可負擔價格提供。該系統(tǒng)還鼓勵各國共享病原體數(shù)據(jù)，并確保醫(yī)療資源優(yōu)先流向最需要的地區(qū)。

會議前和會議期間，圍繞PABS的討論是各國最為關(guān)注的話題之一。如何平衡數(shù)據(jù)共享與國家安全之間的關(guān)系，以及發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的分歧，協(xié)定為解決這些問題提供了框架，希望通過建立互惠、透明且有法律保障的合作機制來克服潛在障礙。

PABS的實施細則將于2026年世衛(wèi)大會上敲定，這一過程將是決定協(xié)定成敗的關(guān)鍵節(jié)點。協(xié)定還設立資金協(xié)調(diào)機制和締約方會議制度，以強化問責與執(zhí)行監(jiān)督，防止重蹈新冠時期“疫苗民族主義”的覆轍。

此外，協(xié)定還明確強調(diào)尊重國家主權(quán)，指出其任何條款不得解釋為賦予世衛(wèi)組織秘書處或總干事權(quán)力，去指揮、修改或干預締約方的國內(nèi)法律或政策，也不得強制要求實施旅行限制、疫苗接種或封鎖等措施。

“發(fā)展中國家是否能真正從PABS中受益，取決于機制的設計與執(zhí)行力度。盡管協(xié)定推動技術(shù)轉(zhuǎn)讓和區(qū)域生產(chǎn)能力建設，理論上有助于打破技術(shù)壟斷，但大型制藥公司仍可能通過專利保護和生產(chǎn)控制限制技術(shù)擴散。此外，發(fā)達國家可能施壓弱化技術(shù)轉(zhuǎn)讓條款，而發(fā)展中國家談判能力不足，也可能影響最終成果。”黃嚴忠表示。

美國“退群”影響幾何？

在2025年世界衛(wèi)生大會閉幕之際，全球衛(wèi)生治理迎來了重大挑戰(zhàn)與機遇。此次大會召開的重要背景之一是美國特朗普政府此前再次宣布退出世界衛(wèi)生組織，這一舉動對世衛(wèi)組織的運作產(chǎn)生了深遠影響。

盡管新協(xié)定得到了絕大多數(shù)成員國的支持，美國對此卻持有批評態(tài)度，并未派代表參會，而是通過衛(wèi)生部長小羅伯特·F·肯尼迪（Robert F. Kennedy Jr.）錄制的視頻講話表達了不滿。

他指出該協(xié)定未能解決世衛(wèi)組織在應對新冠疫情時暴露的所有問題，并呼吁其他國家考慮跟隨美國，退出世衛(wèi)組織或改革現(xiàn)有機構(gòu)以提升效率和透明度。此外，阿根廷也在大會閉幕當天宣布了退出世衛(wèi)組織的決定。

黃嚴忠表示，美國的退出不僅帶來了資金缺口，其曾占世衛(wèi)組織預算近五分之一，直接影響到疫苗接種、熱帶病防治等關(guān)鍵項目，尤其威脅到了低收入國家的公共衛(wèi)生安全。為應對這一挑戰(zhàn)，世衛(wèi)組織正在推動多元籌資策略。

與此同時，中國在全球衛(wèi)生治理中的角色日益突出。據(jù)新華社報道，本屆世衛(wèi)大會上，中共中央政治局委員、國務院副總理劉國中出席并致辭。這是近年來中方派出的較高級別官員出席該會議。

劉國中在世界衛(wèi)生大會上表示：“面對單邊主義和強權(quán)政治沖擊，全球公共衛(wèi)生安全面臨重大挑戰(zhàn)……國際社會應堅持多邊主義，堅定支持世衛(wèi)組織在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮領(lǐng)導協(xié)調(diào)作用。”

曾有多年對外援助工作經(jīng)驗的國際發(fā)展領(lǐng)域?qū)W者孫天舒在接受采訪時表示，中國在全球衛(wèi)生治理中提供的最重要公共產(chǎn)品并非單純的資金援助，而是“可預測性”和對多邊體系穩(wěn)定性的維護。

“面對當前單邊主義抬頭及部分國家退群帶來的不確定性，國際社會正密切關(guān)注誰將填補美國留下的空缺，以及如何維持多邊機制的有效性和穩(wěn)定性。在此背景下，中國的承諾與行動被視為對全球衛(wèi)生治理體系的一種重要支撐。”孫天舒進一步稱，“中國是否能夠提高全球治理公共產(chǎn)品的提供，核心在于中國是否能將‘提供公共產(chǎn)品’從一個外生的需求內(nèi)化成中國自身發(fā)展的需求。”她指出，過去幾十年中國從受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩倪^程具有獨特性，這對多邊治理體系提出了新的認知與適應要求。孫天舒建議，中國應深入思考如何將參與多邊治理轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力，而非單純出于象征意義或外部期待。

世衛(wèi)的不確定未來

此次世界衛(wèi)生組織年度大會召開之際，其內(nèi)外部面臨一系列嚴峻挑戰(zhàn)和改革需求。

此次會議中，成員國通過了將強制性會費上調(diào)20%的決議，并批準了總額為42億美元的新預算用于2026-2027年度，這標志著在經(jīng)歷資金危機后，國際社會對世衛(wèi)改革的支持。盡管如此，這一數(shù)字仍低于原先計劃的53億美元，反映了當前全球財政環(huán)境的現(xiàn)實。

世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示，在各國財政普遍緊張的情況下，成員國對世衛(wèi)的信任以及對全球衛(wèi)生安全與系統(tǒng)韌性建設的支持尤為珍貴。他指出，盡管每年21億美元的預算規(guī)模看似龐大，但以位于日內(nèi)瓦的一家中型醫(yī)院——日內(nèi)瓦大學醫(yī)院（HUG）的年運營預算（19億美元）為例。他反問：“世界衛(wèi)生組織如何能以一家中型歐洲城市醫(yī)院的預算規(guī)模、服務于全球超過150個國家？”

多年來，世衛(wèi)的核心預算高度依賴少數(shù)傳統(tǒng)捐助方，這一狀況被視為可持續(xù)性的一大挑戰(zhàn)。2022年，成員國同意逐步提升會費占核心預算的比例至50%，目標是在2030-2031年預算周期實現(xiàn)。相比之下，2020-2021年間，會費僅占核定預算的16%。黃嚴忠認為，雖然會員費上調(diào)有助于應對美國撤資帶來的資金缺口，但由于80%的預算仍依賴自愿捐款，這一措施無法根本解決資金結(jié)構(gòu)問題。

在此次大會召開前一周，世衛(wèi)宣布了將實施大規(guī)模機構(gòu)改革，包括重組總部結(jié)構(gòu)、精簡高級管理層等措施。譚德塞宣布總部將從原來的約76個部門壓縮至34個，高級管理層從14人減少至7人。同時計劃在2025年內(nèi)將薪資支出削減四分之一，這意味著將有顯著數(shù)量的員工被解聘或調(diào)崗。

孫天舒認為，精簡是正確方向，但更重要的是需明確核心職能。世衛(wèi)組織最初設計的核心職能是規(guī)范制定和技術(shù)指導。近年來，世衛(wèi)不斷擴展其職能范圍，試圖涵蓋更多領(lǐng)域，如氣候變化和公共衛(wèi)生應急等，這導致其職責邊界模糊。她建議世衛(wèi)應更加聚焦于其核心職能。

“全球衛(wèi)生治理最關(guān)鍵的是還是國家本身。如果各國能有效管理本國衛(wèi)生事務，就能控制傳染病擴散風險；即使一些國家退出，只要其國內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生情況可預測、可觀察，就不會造成嚴重后果。真正令人擔憂的是那些缺乏國家治理能力、局勢不可預測的地區(qū)，如加沙地帶，還有一個是失去了公共衛(wèi)生政策的循證基礎的美國。”她說。

不過，黃嚴忠提出，多邊合作仍然是應對全球衛(wèi)生危機最具協(xié)調(diào)力與公平性的路徑。《大流行協(xié)定》在美國缺席下通過，標志著“后美國時代”的衛(wèi)生治理新秩序正在形成。未來五年，在全球衛(wèi)生治理體系中，構(gòu)建可持續(xù)融資機制、加強病原體監(jiān)測與數(shù)據(jù)共享、確保衛(wèi)生產(chǎn)品公平獲取和技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度化等方面是最亟需突破的方向。這些努力需要世衛(wèi)強化其中立協(xié)調(diào)角色，平衡國家利益與全球合作，共同構(gòu)建包容、韌性的衛(wèi)生體系。