2025年，財政收入保增長壓力大，非稅收入上漲明顯。1-4月，全國非稅收入15060億元，同比增長7.7%。在非稅收入的子項中，盤活國有資產是地方政府開辟非稅收入來源、緩解財政緊張的重要手段。

2025年，中國城市盤活國有資產力度如何，又遇到何種挑戰？澎湃研究所收集全國70個大中城市國有資源（資產）有償使用收入數據，采訪中國社會科學院財經戰略研究院副研究員席鵬輝和上海交通大學安泰經濟與管理學院、中國發展研究院副研究員鐘輝勇，探討以上問題。

國有資產盤活波動大，靈活之外需提高預期性

2025年，全國70個大中城市中，杭州、呼和浩特、包頭、岳陽、無錫、常德未公布數據，平頂山、牡丹江、海口、蕪湖、吉林數據不全，余下59個城市中有34個城市國有資源（資產）有償使用收入預算相對2024年執行數上漲，25個城市下降（參考表1）。

國有資源（資產）有償使用收入的增長直接反映地方政府盤活閑置資產的成效，但該指標包含長期租賃等經常性收入和重大資產出售等一次性收入，其大幅波動可能源于單筆大額交易，而非管理效率的整體提升。

所以，基于表1數據分布，不能貿然得出全國大多數城市國有資源（資產）有償使用收入上漲、盤活國有資產力度加大的一般性推論。但是，表1 仍能說明以下兩點整體情況。

第一，國有資源（資產）有償使用收入波動較大，說明其征收靈活度高但可預期性低。表1中變化率一列極值相差較大，合肥最高，增長52%，錦州最低，減少80.42%。這體現了該項指標征收的一次性財源特征。一次性財源僅帶來短暫的一次性收入，具有臨時性和不可持續性。

“一方面，我們追求財政收入的穩定預期性，財政收入波動過大不利于形成這樣的預期。但另一方面，波動大說明該項指標征收較為靈活，可作為一般公共預算收入的及時補充。”席鵬輝說。

第二，國有資源（資產）有償使用收入差別較大，說明盤活國有資產存在地區差異性和階段性。鐘輝勇表示：“各地方的經濟狀況、國有資產組合特征、盤活政策的有效性等都存在巨大差異，導致部分城市能有效從存量資產中獲取新收入，而另一些城市則可能面臨比較大的困難。”

此外，一些城市可能處于積極開拓資產盤活的初期或上升期，而另一些城市可能在過去幾年已經集中處置了易于變現的資產，導致基數較高，后續增長乏力，甚至出現回調。

數據來源：各城市統計局公開文件注：杭州、呼和浩特、包頭、岳陽、無錫、常德（截至2025年5月23）未公布數據

表中城市為全國70個大中城市情況，表外的中小城市國有資源（資產）有償收入預算增幅可能更為有限。這是因為經濟規模更小的城市，政府掌握的國有資源可能數量更少，市場定價更低，市場接手的意愿也更有限。

大中城市各顯身手適時改造閑置資源

根據2022年《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，盤活存量資產的思路包括：盤活存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，盤活存量和改擴建有機結合的項目資產，和盤活長期閑置但具有較大開發利用價值的項目資產。

雖然一年數據無法區分是經常性收入變化，還是一次性收入影響，但是個別波動幅度較大的城市背后的故事仍然有跡可循。其中，國有資源（資產）有償收入上升較多的城市往往積極改造閑置資產，以應對新的消費場景和工業生產需求。

合肥瞄準消費新場景改造長期閑置商業綜合體。2025年，合肥“通過特許經營權轉讓、資產處置、礦業權出讓以及盤活新增糧食產能指標等多種方式”，實現市本級口徑國有資源（資產）有償收入增長192.52%，全市口徑增長65.4%。

合肥文旅集團紀委通過專項整治，累計督促盤活體育中心、會展中心等企業閑置資產3777.23平方米。其中，合肥體育中心場館內18000多平方的商業鋪面共引進16家品牌商戶進駐，構建了集商業、辦公等多功能于一體的社交型體育消費新場景。此外，瑤海區盤活壩上街長期閑置商業綜合體，吾悅廣場開業。

煙臺嘗試與民間資本合作，改造盤活閑置多年的園區和廠房，以適應新型工業的發展需求。2025年，煙臺“采取資產升級改造與定位轉型的方式”，吸引民間投資參與，實現市級口徑國有資源（資產）有償收入增長60.88%。

2024年，煙臺盤活閑置多年的廠房，在現有的建筑框架下改造升級，發展“工業上樓”這一新型工業載體模式，采購智能化生產線、數控加工、自動化航車等設備，吸引航空航天產業與新一代信息技術等新型產業。

相比之下，國有資源（資產）有償收入預算下降的城市，多提基數和口徑等客觀問題。比如，2025年烏魯木齊“執行新的財政體制，自治區本級向地縣分享國有資源（資產）有償使用收入的15%”，市級國有資源（資產）有償收入預算下降58.18%。沈陽因為“2024年國有資源（資產）盤活等一次性收入墊高基數”，2025年全市國有資源（資產）有償收入預算下降33.69%，

破解地方政府盤活國有資產難題

盤活國有資產不僅是應對當前財政緊平衡重要抓手，也是優化國有資源配置、提升國有企業效率的戰略舉措。然而，盤活國有資產還面臨很多體制挑戰。

第一，全面、準確地掌握數量龐大、類型多樣的國有資產是盤活工作的基礎性難題。鐘輝勇指出，許多資產存在權屬不清、債權債務關系復雜等歷史遺留問題。對無形資產、老舊廢棄設施、公益性文化資產等特殊類型資產進行市場化估值尤為困難。

澎湃研究所研究員建議，加大力度摸清當前地方政府所掌握的國有資產情況，動態更新不同類別資產的市場化估值，為盤活國有資源打下客觀和科學的基礎。

第二，為國有資產交易構建高效、透明的市場機制，并吸引有實力的社會資本參與，并非易事。特別是，如果地方國有企業經手盤活資產的使用權，然后通過使用權去融資，可能會加重隱性債務的問題。

對此，國家發改委特別提示要優先支持民營企業通過特許經營模式參與盤活存量資產項目，鼓勵符合條件的國有企業規范參與不涉及新建和改擴建的盤活存量資產特許經營項目。對國有資產在處置過程中可能被低估的風險。

席鵬輝說：“地方政府通常在面臨較大經濟下行壓力或財政困難時采取盤活國有資產的舉措。然而，在此類市場環境下，資產接收方的交易意愿往往較弱，此時要注重防范國有資產的貶值風險。”

對此，鐘輝勇建議，地方政府盤活國有資產應轉變思路，從預算緊張時被動“賣資產”彌補財政缺口，轉向基于資產組合的主動優化和長期價值經營。為此，地方政府應著力提升財政和國有資源的戰略規劃與管理能力。

（實習生張昊然對本文有重要貢獻）

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