農業生產離不開農業設施、道路，特別是在推動“農業農村現代化”，“將先進技術、現代裝備、管理理念等引入農業，將基礎設施和基本公共服務向農村延伸覆蓋”的新階段。

2025年3月-5月，澎湃研究所研究員在上海郊區農村調研中，發現存在一些農業設施存放、農村道路現狀無法滿足農村生產生活需求的現象。基于對5個村干部、3個鎮城建口的基層管理者和1位學者的訪談，及現場走訪，本文初步揭示、剖析這一現象。

存放農用設施的工具棚，該不該存在？

田間窩棚是指農民為存放農作物、農具、設施等而建設的簡易棚屋。

早前，田間窩棚有農戶（特別是外來務農者）居住，除了占用耕地，也違規使用水電等。2012年開始，上海陸續開始“整治田間窩棚”。2014年，上海農委發布《關于進一步加強本市田間窩棚整治工作的意見》，以“塑造與上海國際大都市地位相匹配的美麗鄉村形象”等。

近年來，由于土地分類管理、土地使用監管力度趨嚴，住人的以及在耕地上隨意搭建的田間窩棚已大量減少。考慮到農業生產確實需要存放農具、設施設備及物料的空間，基層政府盡可能在“整治田間窩棚”和允許農業生產設施工具正常存放和使用之間，尋求解決方案和平衡。

上海某鎮農辦主任介紹：“如果（為了）放農具、肥料，在田埂邊上、路邊，或者草地、林地、園地，只要不是耕地，切用一小塊搭一個小棚存放，是不會出什么問題的。但在永農（永久基本農田）上搭一個平方米以上就是違法用地了。”這多為農民散戶搭建的非占用耕地的“小窩棚”。

而若涉及農民合作社等的較大規模農業設施存放需求，可使用申請備案“設施農業用地”這一政策通道。2019年，自然資源部、農業農村部出臺《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，2025年上海又新發布了一版《關于優化本市設施農業用地管理有關工作的通知》。所謂“設施農業用地”就是專門用來建設一些建筑，以存放、或運作那些“農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的生產設施”的。

然而在實行過程中“設施農業用地”申請政策，對農戶來說也有不便處。一是有時會面臨“停辦”。澎湃研究所研究員調研的5個村分布在上海2個區，這兩個區均由于各自區內有關權責分工、流程調整，或規劃等原因，導致該政策分別在近年不同的時段暫停執行。

二是設施農業用地建設要求高，成本大。另一個鎮的規建辦主任說，“正兒八經的設施農用地，可能涉及一兩千平方用地，實施這樣的一個項目，要投入大量資金，按照消防、安全等規范和技術標準進行建筑……不是所有的合作社、大戶都能承擔的。”

上海遠郊某村一農民合作社就遇到了這樣的問題。據該村村委書記介紹，該合作社下經營有600多畝地，自2017年承包后，逐漸添置了插秧機、播種機等的機器設備，還購買了無人機噴灑肥料和農藥，有的器械購置還得到政府補貼。2023年，該合作社在臨近耕地上搭建了幾十平方米的棚屋，用來存放農機農具，因為添置多了，“東西貴，外面風吹日曬雨淋容易老化，心疼的”。但此后，數次被“衛片”（即衛星在全國范圍內拍攝的土地照片）拍到，要求查核整改。

2025年5月，上海郊區某村一農民合作社存放農具農機的棚屋。本文圖片均由周燕玲攝

上述棚屋內置放的農機、農具。

該村的村干部對這個合作社的棚屋表示理解，也嘗試過其他辦法，包括尋求“設施農業用地”申請政策通道，但被告知區里該政策“停了”。即便政策恢復，也不知道合作社會否、能否承擔相應規范化建筑資金。

澎湃研究所研究員還就此案例詢問其他區的鎮級規建管理人員，在該基層管理者看來，這屬于“工具棚”，“不違法違規”，應允許存在，因為面積小也不需要走“設施農業用地”備案。但大家都無法解決該工具棚正式、合法性問題，衛片會一直拍到，被作為疑似違規用地現象，派發到基層要求核查處理。

村道過窄，有礙生產生活，拓寬難

俗話說，“要致富、先修路”。道路的通達程度對經濟產業和人民生活非常重要，特別是在四輪汽車大量普及的今天，對農村來說也是如此。

農村公路，標準偏低、路幅偏窄，大部分路面寬度只有3.5米，難以會車。在國家公路網絡體系之外的農村道路（農村范圍內用于村間、田間道路交通運輸的道路）存在的問題則更加明顯。

澎湃研究所研究員在農村走訪時發現，大量農村道路路面寬度為2米左右，有的不及2米，不僅難以會車，連一輛車的通行都要“很小心”。

2025年5月，上海郊區某村的村道，其寬幅與路邊停放的小汽車基本相當。

農村道路狹窄已經造成村民生活不便。在一個郊區某村，村委書記告訴澎湃研究所研究員，有一戶人家門口的村道，最窄處不及2米，因為擔心年邁的老人生病，“路太窄，120車都進不來”，在村委的協調下，將門口村道拓寬了約30-40cm。但其后，該拓寬部分被“衛片拍下”，認為這涉嫌非法占用耕地，要求整改。村委只得挖掉道路拓寬部分，改填土石，以滿足整改要求，同時也能勉強行車（如下圖所示）。

2025年5月，上海郊區某村，黃色硬化道路為村道，最窄處不及2米。

村道問題也易引發基層矛盾。另一個村的村委書記說起他親歷的一件事。一村民將一處村道擴寬“幾平方米”，以便這條僅夠單行的路能夠在某段“會車”，但被“衛片”拍下。上級部門要求村委拆除。村委趕往處理，卻被“老百姓圍住，不讓動”。

村道拓寬難，除了資金、標準等難點外，還至少面臨兩個限制：

第一，村道拓寬不得占用耕地。自然資源部2021年發布的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》明確：對占用永久基本農田（即“永農”）建設農村道路的，判定為“非糧化違法違規用地”；同時，嚴格控制新增農村道路建設用地使用一般耕地，確需使用的，應經批準并符合相關標準，要求落實耕地“進出平衡”。這也是前述案例擴寬村路被拍“衛片”的政策依據。

第二，村道拓寬缺乏規劃依據。有的農村道路兩邊不涉及耕地或永久基本農田，但其拓寬缺乏合法流程支持，即便申請也難以獲批，存在政策空白。據前述鎮農辦主任介紹，所有的建設項目（包括道路）須以規劃為依據和前提，而農村原本就沒有規劃道路，除非有“高標準農田”之類的項目提供規劃，但這類項目不是普遍的。

電子化行政下如何實現利益協調

上述農用設施棚和村道，都屬于農業生產和農村生活的基本設施，同時也是近年國家對鄉村趨緊的規劃使用和管制（特別是“衛片執法”）過程中，較多引發糾紛和爭議的領域。

衛片執法，指通過衛星遙感等技術可以將一個地區的土地、礦產利用情況形成衛片，將該地區同一地域前后兩個不同時期的衛片進行疊加對比后，反映出該地區土地、礦產利用變化情況，對發生變化的地塊逐一進行核查，重點是檢查新增建設用地/礦情況，發現和查處違法用地/礦，督促整改查處，對違法用地嚴重的市、縣開展約談、問責等。

近年來，由于“糧食安全”的重要性不斷升級，也因隨技術力量的豐富和完善，中央利用“衛片執法”手段直接且強勢地介入到農村日常生產生活，且還在不斷強化。正如上海一遠郊村委書記發現的，“這兩年（‘衛片’）拍得特別詳細、頻繁，我這里每月要有十幾個單子。”

同時，國家規劃較多側重于耕地保護，但對農業生產系統中的人的活動、農業設施工具使用缺乏系統考慮和合理支持。

華東師范大學法學院教授、行政法學專家凌維慈認為，以耕地保護為目的土地利用規劃是自上而下“計劃式”的，衛片則是保障其實現的執法監測手段。衛片執法作為一種“自動化行政”，往往會將行政裁量壓縮到極小，“最大的問題是無法應對現實社會中的各種各樣的情形”，同時由于要不斷“核查、走很長的流程”，“社會成本也會很高”。但在既有體制不變的情況下，中央要實現糧食安全、生態安全等國家目標，這似乎也是一種不得已的選擇。

至于衛片執法引致的國家（公共）和個體之間權利、利益的沖突，凌維慈認為，應正視衛片監測只是土地管理部門執法的輔助工具，不能直接作為認定違法和處罰的依據。此外，我國的城鄉規劃尤其是村莊規劃的制定和實施過程中，需要完善“意見聽取”等“綜合協調各方利益的程序”，設置一些便于基層操作的申訴、反饋、或調整等利益再互動協調的機制。

澎湃研究所研究員認為，這可能是衛片執法可待優化的方向，即在規劃前注重“意見聽取”，規劃后優化自下而上的、可行性的反饋調整機制，以更好協調各方合理利益。

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