導語：

2019年12月，中央經濟工作會議首次將“城市更新”作為國家政策提出，標志著其正式進入國家戰略層面。2021年，“實施城市更新行動”被寫入政府工作報告和“十四五”規劃，成為新型城鎮化建設的核心內容。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。

本月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于持續推進城市更新行動的意見》正式印發。這一頂層文件確立戰略地位，明確其作為“推動城市高質量發展、滿足人民美好生活需求的核心舉措”。這也意味著城市更新行動將持續實施，成為長期基礎建設投資重點領域，相關企業將迎來市場機遇。本文將簡要介紹政策重點內容與相關支持政策，以期為業內人士提供參考。

一、政策梗概

當前，我國城市發展從大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重，進入了城市更新的重要時期。5月20日發布會上，住房城鄉建設部發言人表示，在任務安排上，《關于持續推進城市更新行動的意見》部署推進好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設。從系統層面出發，進一步強調改造利用，不僅要改善舊房設施設備性能老化的問題，還要進行功能優化、用途變更，使更新后設施能夠真正服務于居民生活品質改善，成為城市開發建設系統中的一環。

《意見》提出的主要目標是：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

根據目標，《意見》明確了城市更新的八項主要任務，包括：加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。

二、重點新增內容

本次《意見》重點新增內容也圍繞好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設核心原則提出：

1. 在建設內容方面，為打造好房子，新增“一項目兩方案”（征收補償與資金平衡方案）要求，優先消除危房、消防隱患打造。為打造“好小區、好社區”服務社區居民，首次將將“完整社區建設”列為行動內容，要求新增助餐、托育、養老設施。強調活化利用，打造“好城區”。新增“保護傳承城市歷史文化”專項任務，明確禁止以危房名義拆除歷史街區，要求建立“修繕責任清單”和“以用促?！睓C制，從單純保護轉向功能活化。新增“老舊廠區、低效樓宇功能轉換”任務，要求通過“大片區統籌”植入新業態，以系統角度考慮，強調歷史街區保護與消費場景融合，從單體改造轉向片區聯動。

2. 在建設過程方面，首次將BIM技術應用寫入政策，并強制要求改造項目同步實施節能改造。住建部已啟動智能建造產業體系建設，推動機器人施工技術應用。

3. 在資金來源方面，首次提出“鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”，并明確產權人可通過協議方式整合資源、申請政府補貼。居民眾籌改造資金，政府按比例配套獎勵，形成“政府+居民”共擔的新模式。并且首次提出將城市更新項目納入基礎設施REITs試點，支持發行專項債撬動社會資本。

4. 在后期運營方面，要求項目完成后引入專業運營主體，建立維護基金，避免“改造—衰敗—再改造”循環。

5. 在項目籌備機制方面，《意見》構建了“體檢—規劃—實施—運營”全鏈條機制，強調“無體檢不更新”的精準施策。在土地政策方面也進一步突破，允許零星地塊協議出讓、臨時改變建筑功能，支持“邊角地”聯動開發。

三、市場機遇

1. 房地產行業迎來結構性機遇

《意見》明確提出“從大規模增量建設轉向存量提質改造”，這一頂層設計標志著房地產行業的底層邏輯發生根本性轉變，房地產行業正經歷從“增量開發”向“存量運營”的范式革命。這一轉型不僅重構了行業價值鏈，更催生出萬億級市場空間，全國22萬個老舊小區改造需求，年均投資規模超8000億元。工業遺產活化利用作為《意見》中新增內容，也將成為下一個風口。文件對用地開發指標做出調整，將工業用地容積率上限提升至4.0，釋放大量產業空間，將帶來千億級綜合服務市場，房地產企業角色從開發商轉向服務運營商。根據廣州珠江鋼琴廠改造案例，項目運營，植入音樂培訓、直播基地等業態，單位坪效達周邊商場1.8倍。此外，保障性住房建設也將成為房地產企業重要業務之一。

2.建筑行業向智能建造、模塊化建筑發展

《意見》明確提出 “強制要求改造項目同步實施節能改造”“推動機器人施工技術應用” 。文件首次將BIM技術寫入政策，要求城市更新項目全周期應用建筑信息模型，未來BIM應用將成為項目審批硬性指標，相關BIM研發、BIM技術企業將迎來大規模需求增長。目前上海已試點“無BIM不審批”制度，項目設計效率提升40%，錯漏碰缺問題減少75%，有利于降低建設階段臨時修改設計、返工帶來的成本損耗。住建部已啟動智能建造產業體系建設，推動機器人施工技術應用，相關混凝土3D打印技術、建筑機器人企業將有更多市場機會。同時，"平急兩用"設施建設要求催生模塊化建筑需求，裝配式建筑將在應急領域進一步發展。

3.民生服務業需求進一步擴大

《意見》明確提出 15分鐘生活圈內必須配置養老、托育設施，老舊小區改造需同步規劃適老化、適兒化設施，據住建部測算，全國需新增社區養老設施23萬處、托育機構18萬家。這一方面投資規模巨大，符合條件的項目也將獲得中央財政、超長期特別國債、地方政府專項債支持，還有社區養老設施REITs等創新模式支持，這一領域支持力度較大。隨著設施建設推進，后期運營成為新增長點，社區嵌入式服務、智能養老平臺等多元化服務支持不同的養老場景需求，將拓展新的就業機會與消費機會。此外，《意見》提出“動態補貼機制”，根據服務人次調整補貼，進一步提高項目落地可能性。

4.綠色改造提升為剛性要求

《意見》明確提出 “同步實施節能改造”“修復城市生態系統” 等剛性要求，從頂層設計倒逼綠色技術應用。根據住建部要求，新建改造項目100%執行綠色建筑二星級以上標準，既有建筑節能改造覆蓋率2025年須達35%。另一方面，對綠色改造的資金支持也有所提高，中央財政對綠色更新項目補助上浮20%，超長期特別國債優先支持光伏建筑一體化（BIPV）、海綿城市等綠色改造領域。建筑光伏一體化、近零能耗建筑改造、海綿城市材料與設備、智慧能源管理系統、建筑垃圾資源化利用等重點領域企業需求將迎來增長，需抓住機遇積極參與城市更新項目。

四、具體支持舉措

文件提出，健全多元化投融資方式。

（一）中央投資：

1． 中央預算內投資加大力度。

支持范圍：

（1）城鎮老舊小區改造。各相關城市（含縣城）2000年底以前建成納入國家計劃的城鎮老舊小區改造。

（2）棚戶區（城市危舊房）改造。各相關城市（含縣城）2024年以前納入國家計劃的棚戶區改造收尾項目；各相關城市（含縣城）經專業機構鑒定的國有土地上C級、D級危舊住房（含C級、D級預制板危房）改造項目，其中優先支持D級危舊住房改造項目；國有企事業單位破產改制、“三供一業”分離移交等遺留的非成套住房。

（3）城中村改造。支持城區常住人口在300萬人以上的大城市，其中重點支持主城區的城中村改造項目，改造對象是城鎮開發邊界內集體用地上的城中村。

（4）城市公共空間改造利用。支持城區常住人口在300萬人以上大城市的公共空間提升。

（5）老舊街區（廠區）改造提升。重點支持城區常住人口在300萬人以上的大城市推進老舊街區和老舊廠區等公益性設施改造，適當兼顧國家級歷史文化名城、國務院認定的老工業城市等其他城市的示范性、標志性項目。

支持標準：

城鎮老舊小區改造、棚戶區（城市危舊房）改造、城中村改造項目，中央預算內投資支持金額原則上不超過項目總投資（符合支持方向的核定總投資，不包含征地拆遷、異地安置費用等，下同）的50%，享受中部地區政策的市縣申請額度不超過上述投資的60%。

城市公共空間改造利用、老舊街區（廠區）改造提升項目，中央預算內投資支持金額原則上不超過項目總投資的40%，享受中部地區政策的市縣申請額度不超過上述投資的50%。

支持方式：

城鎮老舊小區改造、棚戶區（城市危舊房）改造、城中村改造領域項目主要采取直接投資、投資補助等資金安排方式。城市公共空間改造利用、老舊街區（廠區）改造提升領域項目主要采取投資補助、資本金注入、貸款貼息等資金安排方式。

目前，正在抓緊組織計劃申報和項目評審等工作，將于今年6月底前下達2025年城市更新專項中央預算內投資計劃。

2． 超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。

根據《2024年城市更新重點支持領域清單》， 老舊小區綜合改造（含適老化改造）、地下綜合管廊建設、智慧城市基礎設施以及歷史街區保護性開發。在“兩重”建設超長期特別國債資金安排中，將繼續對城市地下管網及設施建設改造項目給予支持。

3． 中央財政支持。

中央財政按區域對實施城市更新行動城市給予定額補助。其中：東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部地區每個城市補助總額不超過10億元，西部地區每個城市補助總額不超過12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。資金根據工作推進情況分年撥付到位。具體參見財辦建〔2025〕11號《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》。

（二）地方投資：

1. 地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統籌使用

2. 在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規舉債融資。

3. 具體專項債支持領域：根據國務院關于印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》的通知。地方政府專項債券支持符合條件的保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造項目。

（三）相關政策優惠：

1.落實城市更新相關稅費減免政策。

財政部積極落實好稅費優惠政策，如企業所得稅“三免三減半”，城鎮土地使用稅、城市基礎設施配套費、教育費附加減免等。

2.鼓勵各類主體參與城市更新

鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。

完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。

財政部5月20日在發布會中提出，下一步將積極探索政府引導、市場運作、全社會參與的可持續城市更新投融資模式，鼓勵民營企業參與基礎設施和公用事業特許經營，吸引社會資本、社區、居民等各方面積極參與到城市更新工作中來。金融監管總局將指導金融機構深入理解城市更新行動的內在邏輯，準確把握新特點新要求，按照依法合規、風險可控、商業可持續原則，積極為城市更新行動提供豐富多樣、量身定做的金融產品和金融服務，滿足不同主體、不同項目、不同階段、不同環節的金融需求。

本文根據各部委出臺政策、官方新聞內容整理。