【編者按】

本文是上海歐洲學會與澎湃新聞（www.kxwhcb.com）“外交學人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第57篇。近日，復旦大學國際問題研究院中歐關系研究中心和上海歐洲學會共同舉行了《歐洲對華政策報告（2024）》和《歐盟的大國和地區政策（2024）》發布會暨中歐關系研討會。

《歐洲對華政策報告》認為，特朗普重返白宮促使歐洲尋求戰略自主，可能有助于緩解中歐緊張。2025年值中歐建交50周年，雙方或深化合作契機，在氣變、多邊主義等領域展開合作。《歐盟的大國和地區政策》指出，特朗普再次執政可能加劇跨大西洋同盟摩擦，促使歐盟進一步拓展多元化外交。

5月6日，國家主席習近平同歐洲理事會主席科斯塔、歐盟委員會主席馮德萊恩互致賀電，熱烈慶祝中國和歐盟建交50周年。此后，中歐進入高頻互動時間，在北京舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會、中國駐歐盟使團也舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會、歐盟駐華代表團在京就歐中關系50年舉辦論壇。今年中歐還將有一系列重要議程：7月即將舉行歐盟-中國峰會；雙方將舉行戰略、經貿、綠色、數字等高層對話；舉辦4場慶祝建交的高規格招待會等。

2024年歐盟及歐洲國家忙于內部選舉、應對經濟低迷和俄烏沖突，中歐關系趨于緩和，但也缺少重大戰略性合作，今年在慶祝建交50周年的氛圍下，中歐存在哪些拓展和深化合作的關鍵窗口？澎湃新聞（www.kxwhcb.com）獲授權選刊兩份報告中的部分篇章，以期回答這個問題。

2024年是地緣政治動蕩加劇、不確定性增加的一年。在這一年里，歐盟對美國的政策主要受到地緣政治形勢、歐洲內部壓力等關鍵因素的影響。在強化跨大西洋伙伴關系與推進戰略自主之間保持平衡是2024年歐盟對美政策的主要特點。尤為值得注意的是，2024年歐盟完成了新一屆歐洲議會和歐盟委員會的選舉，與此同時，美國也在大選中迎來了特朗普2.0，這一系列政治變動無疑為歐美之間的雙邊關系增添了更多未知與變數。

一、2024年歐盟對美政策背景

（一）地緣環境持續惡化

俄羅斯與西方國家之間的緊張關系在2024年并未得到緩解，反而由于沖突的延續以及北約東擴的持續推進而加劇，甚至籠罩著“核風險”。歐盟面臨著援烏制俄的巨大壓力，截至2024年10月31日，盡管歐盟已承諾向烏克蘭提供2410億歐元的援助，但實際撥付金額僅為1250億歐元。這種援助承諾與實際撥付之間的顯著差距，加之歐盟成員國同時面臨提升國內防務預算的剛性需求，導致其財政資源分配面臨嚴峻挑戰。

此外，難民問題依舊成為困擾歐盟的一大難題。2024年，源自烏克蘭、敘利亞及其他地區的難民大量涌入歐盟成員國，其規模遠超2015年的難民危機。盡管歐盟已實施了一系列邊境管理措施，并加強了與難民源頭國的合作機制，但非法移民的數量仍然保持高位。這一狀況對歐盟成員國的社會融合能力構成了嚴峻考驗，同時也加劇了歐盟內部圍繞移民政策的政治爭論與分歧。

（二）內部壓力持續增大

在政治領域，2024年歐洲政壇經歷了一場深刻的變革與重組。芬蘭、葡萄牙、比利時、奧地利、羅馬尼亞及法國等多個成員國相繼舉行了各類選舉。在歐盟層面，6月歐洲議會迎來歐盟全部27個成員國參與、五年一次的選舉，中間偏右的歐洲人民黨黨團和中間偏左的社民黨黨團盡管保持了歐洲議會第一、第二大黨團地位，但總體得票率顯著下降，處于政治光譜最右端的黨團席位占比大幅增長。這些選舉結果深刻揭示了歐洲選民對主流政黨信任度的下降，他們轉而將擺脫當前困境的希望寄托于非主流政黨身上。傳統政黨的影響力逐漸萎縮，而民族主義、民粹主義等思潮對歐洲各國國內政策的影響則日益顯著。在此背景下，法國和德國在歐盟中的主導作用有所削弱，歐盟內部的權力格局呈現出多元化的趨勢，意大利、西班牙、匈牙利等國的話語權在不斷提升。

在經濟層面，2024年歐盟經濟整體表現持續疲軟，德國與法國的經濟狀況不佳。根據歐盟委員會最新發布的2024年秋季經濟展望報告，預計全年歐盟經濟將僅增長0.9%，而歐元區經濟增長率則為0.8%，均顯示出增長乏力的態勢。具體而言，德國央行在其預測中指出，2024年德國國內生產總值（GDP）預計將出現0.2%的負增長，凸顯出德國經濟面臨的嚴峻挑戰。同時，法國央行的最新經濟展望報告也顯示，2024年法國經濟增長率將為1.1%，雖保持正增長但增速明顯放緩。此外，國際信用評級機構的動向也進一步反映了歐盟經濟的不確定性和風險。2024年12月14日，國際信用評級機構穆迪公司將法國的主權信用評級下調至Aa3，這一舉動無疑對法國及整個歐盟的經濟信譽和市場信心造成了一定影響。

二、2024年歐盟對美政策內涵及特征

2024年，歐盟在應對復雜的地緣政治和經濟挑戰時，對美國的依賴顯著加深。這一趨勢既是外部環境惡化的結果，也是歐盟內部脆弱性的體現。具體而言，歐洲各國在防務安全領域嚴重依賴北約框架及美國的軍事支持，缺乏獨立應對安全威脅的能力。這種依賴性迫使歐盟在對美關系中采取更為配合與協作的姿態，以換取美國在安全、經濟和技術領域的支持，從而緩解其面臨的多重壓力。

（一）政治安全領域：因應美國要求，提升防務投入

在政治安全領域，2024年歐美高層互訪頻繁，協調對外政策。時任美國總統拜登訪問了法國和德國，歐美雙方就跨大西洋安全事務等諸多議題展開了磋商，并宣布了對烏克蘭、以色列等國家和地區的多項軍事和經濟援助計劃。同時，時任美國國務卿布林肯也頻繁訪問歐洲，就俄烏沖突、中東局勢以及“印太”事務等問題與歐洲各方進行協調。

此外，2024年歐洲在防務開支方面實現了較大突破。2024年3月5日，歐盟委員會公布《歐洲國防工業戰略》（EDIS），這是歐盟首個有關歐洲國防工業的戰略，確定了明確的目標愿景和向戰時國防工業狀態轉型的刺激舉措，體現出了一定的防務獨立和戰略自主色彩；6月27日，歐洲理事會通過了《2024-2029年戰略議程》，強調要提高軍費開支，并重申北約仍是其集體防御的基石，指出“一個在安全和防務領域更加強大且能力更為突出的歐盟，將對全球及跨大西洋安全產生積極影響，并與北約形成互補”；7月北約峰會發布的《華盛頓峰會宣言》稱，超過2/3的盟友履行了承諾，實現了年度國防開支至少占國內生產總值2%的目標。2024年，歐洲的北約盟國在國防方面的總投資共計3800億美元，這一數額首次占其國內生產總值總和的2%，標志著歐洲在防務投入方面邁出了重要一步。

2024年9月17日，新一屆歐委會成員提名名單出爐，其中一個重要變化是新設立了負責防務和太空的專員，負責加強歐盟防務產業的投資和協調問題。這一職位目前定義模糊且權力有限，但仍然是歐洲為彰顯防務自主而發出的重要信號。隨著防務投入和防務能力的增強，歐洲正在進行某種意義上的重新武裝，歐洲戰略自主也開始打破傳統的“禁忌”，逐漸擴展至敏感的防務領域。

（二）經貿科技領域：策應美國行動，加強協調合作

歐盟和美國擁有世界上最大的雙邊貿易和投資關系。雙方互為至關重要的貿易伙伴，其相互間的投資規模遠超各自在其他地區的投資總額。此外，美國已成為推動歐盟經濟發展的關鍵能源供應國，特別是在液化天然氣（LNG）進口方面，自烏克蘭危機以來，液化天然氣現已占歐洲供應量的50%。

2024年，歐美在經貿科技領域協調互動頻繁。時任美國財政部長耶倫及其副手阿德耶莫，多次與歐洲各國的財政同行展開深入磋商，議題聚焦于供應鏈韌性的增強、對俄羅斯實施制裁的策略，以及宏觀經濟政策的協調。具體而言，在去年1月和4月，歐美貿易和技術委員會（TTC）相繼召開了其第五次與第六次部長級會議，這些會議將討論重心置于經濟制裁的執行、出口管制的強化，以及外資審查機制的合作之上。同時，雙方還致力于在人工智能（AI）、量子技術，以及6G無線通信系統等前沿科技領域深化協作。在此過程中，歐美雙方不僅重申了共同推動跨大西洋地區在新興技術與數字環境領域保持領導地位的決心，還明確表達了促進雙邊貿易與投資、在經濟安全領域加強合作，以及共同捍衛人權與價值觀的堅定立場。

（三）涉華問題：回應美國期待，參與“印太”事務

2024年，歐美多次明確強調大西洋地區與“印太”區域在經濟及安全領域的密切關聯，并在2月和9月兩度舉行中國問題高層對話和“印太”問題高級別磋商，期間，歐盟與美國就各自與中國的互動情況及其雙邊關系的發展軌跡交換了意見。2024年2月2日，歐盟舉辦第三屆“印太”部長級論壇，落實具有“歐盟特性”的“印太戰略”；6月13日，G7峰會在意大利召開，表示要“更加關注印度太平洋地區”。同時，北約日益成為歐美聯手介入“印太”地區的平臺。在2024年7月的北約峰會上，拜登與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭四國領導人會談，商議網絡防御和AI等領域的跨區域合作，這也是四國領導人連續第三年受邀參會；10月，這四個國家又首次受邀出席北約防長會，并單獨召開北約“印太四伙伴”（IP4）會議，標志著北約“東進印太”的趨勢日益顯著。

三、2025年歐盟對美國政策展望

在安全領域，特朗普的重新執政與歐洲內部矛盾的疊加效應，極有可能加劇北約及跨大西洋安全合作架構中的決策僵局風險。具體而言，特朗普第二任期預示著北約框架下的對話范式將發生根本性轉變：從傳統的責任分擔（burden-sharing）議題轉向更具爭議性的責任轉移（burden-shifting）議題。這一轉變可能促使歐洲內部加速推進安全與防務領域的戰略自主進程，以應對可能出現的跨大西洋安全合作的不確定性。

在經貿領域，特朗普政府潛在的保護主義政策轉向已引發歐洲領導人對可能出現的經濟對抗態勢的高度關注。在特朗普執政情境下，歐盟處理跨大西洋經濟關系的戰略將呈現顯著調整，其核心在于優先維護共同利益框架下的有限合作。歐盟委員會主席馮德萊恩強調，歐洲需要未雨綢繆，針對可能損害其工業基礎與出口競爭力的政策轉變制定應對預案，特別是要防范特朗普政府可能采取的以關稅為工具、針對歐洲主要經濟體的戰略性遏制措施。歐盟在經貿領域的對華“去風險”以及對華“三重定位”是否適用于美國值得觀察。

在對華政策領域，歐洲正面臨日益加劇的地緣經濟困境。隨著中美貿易沖突的持續升級，歐洲陷入戰略兩難：其一，可能承受來自華盛頓方面的顯著政治壓力，迫使其削弱與北京的戰略經濟聯系；其二，或將面臨因美國市場實施禁止性關稅而導致的貿易轉移效應，即大量中國商品可能轉向歐洲市場，從而對本土產業構成潛在沖擊。這種雙重壓力不僅考驗著歐洲的戰略自主性，也凸顯了全球價值鏈重構背景下歐洲經濟安全的脆弱性。

為應對特朗普政府可能重啟的“美國優先”政策所帶來的多重挑戰，歐盟預計將采取雙重戰略路徑：一方面，歐盟將通過戰略性接觸的方式與特朗普政府展開互動，在維護跨大西洋關系基本框架的同時，積極探索潛在的合作空間。在此過程中，歐盟或將通過強化其在地緣政治、經濟和安全領域的戰略價值，以維持與特朗普政府的建設性對話關系。另一方面，歐盟將加速推進戰略自主進程，通過實施一系列去風險政策降低對美國的依賴。這種戰略調整不僅旨在增強歐洲的抗風險能力，以緩解美國保護主義政策帶來的外部沖擊，同時也著眼于提升歐盟作為全球重要行為體的國際地位與影響力。

嚴少華，復旦大學中歐關系研究中心副主任；宋芳，中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院講師。本文原標題《2024年歐盟的美國政策》。

《歐洲對華政策報告（2024）》

《歐盟的大國和地區政策（2024）》