【編者按】

本文是上海歐洲學會與澎湃新聞（www.kxwhcb.com）“外交學人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第56篇。近日，復旦大學國際問題研究院中歐關系研究中心和上海歐洲學會共同舉行了《歐洲對華政策報告（2024）》和《歐盟的大國和地區政策（2024）》發布會暨中歐關系研討會。

《歐洲對華政策報告》認為，特朗普重返白宮促使歐洲尋求戰略自主，可能有助于緩解中歐緊張。2025年值中歐建交50周年，雙方或深化合作契機，在氣變、多邊主義等領域展開合作。《歐盟的大國和地區政策》指出，特朗普再次執政可能加劇跨大西洋同盟摩擦，促使歐盟進一步拓展多元化外交。

5月6日，國家主席習近平同歐洲理事會主席科斯塔、歐盟委員會主席馮德萊恩互致賀電，熱烈慶祝中國和歐盟建交50周年。此后，中歐進入高頻互動時間，在北京舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會、中國駐歐盟使團也舉辦了慶祝中歐建交50周年招待會、歐盟駐華代表團在京就歐中關系50年舉辦論壇。今年中歐還將有一系列重要議程：7月即將舉行歐盟-中國峰會；雙方將舉行戰略、經貿、綠色、數字等高層對話；舉辦4場慶祝建交的高規格招待會等。

2024年歐盟及歐洲國家忙于內部選舉、應對經濟低迷和俄烏沖突，中歐關系趨于緩和，但也缺少重大戰略性合作，今年在慶祝建交50周年的氛圍下，中歐存在哪些拓展和深化合作的關鍵窗口？澎湃新聞（www.kxwhcb.com）獲授權選刊兩份報告中的部分篇章，以期回答這個問題。兩份報告全文可點擊文末鏈接下載。

2024年歐盟對華戰略與上一年相比，呈現出高層互動減少、貿易摩擦升級、談判頻繁但進展遲緩等發展態勢。尤其是與歐盟各成員國同中國之間頻繁熱絡的外交互動相比較，歐盟層面的上述特征更為顯著。一方面，以馮德萊恩為首的上一屆歐委會對華戰略側重防范和遏制的基調并沒有在任期的最后一年中有所減緩。對華電動汽車加征反補貼稅的最終決定成為這種基調的典型表現。上任僅半年的新一屆歐洲議會延續既往路線，圍繞涉華議題嚴重歪曲、無端指責、粗暴干涉的立場依然如故。

但另一方面，荷蘭、德國、意大利、西班牙、波蘭、匈牙利、斯洛伐克、芬蘭等多個歐盟成員國政府首腦接踵訪華，雙邊會晤成果豐碩。中歐關系呈現出在不同層次上“多速發展”的節奏。2025年，美國總統特朗普再次步入國際政治舞臺中心，世界經濟、大國關系及地區沖突前景難測。在充滿變數的時代背景下，歐盟對華戰略或將在中歐建交50周年這一重要的歷史年份內以“低開高走”的方式展開。

一、2024年歐盟對華戰略的主要特點

首先，高層互動減少。在2024年內，中歐之間年度性的領導人峰會并未舉行。同時，中方最高領導人國家主席習近平未在任何國際多邊場合與歐洲理事會主席米歇爾會面，與歐盟委員會主席馮德萊恩也是通過訪法期間應邀參加中法歐領導人三方會晤得以實現。換言之，中方最高領導人與即將離任的歐盟最高領導人之間在2024年內沒有開啟任何雙邊會晤，這與2023年內雙方曾通過多邊和雙邊等形式多次會晤的情況形成鮮明反差。

其次，經貿摩擦不斷升級，談判頻繁但進展緩慢。歐盟對中國電動汽車加征關稅一事醞釀已久。2023年10月4日，歐盟委員會對進口自中國的電動汽車發起了反補貼調查。2024年7月17日，歐盟委員會就征收關稅的提議進行首輪不具約束力的咨詢投票。2024年10月4日，歐盟通過投票，最終確定對中國電動汽車征收為期五年、高達45%的反補貼稅。雙方在經貿投資領域的摩擦，并不僅僅局限于電動汽車領域。

2025年4月10日，江蘇連云港，在中哈（連云港）物流合作基地，大型機械正往中歐班列裝載集裝箱。視覺中國 圖

2024年7月10日，商務部應中國機電產品進出口商會申請，決定就歐盟依據《外國補貼條例》（FSR）及其實施細則對中國企業調查中采取的相關做法進行貿易投資壁壘調查。調查顯示，歐盟的FSR調查讓中國企業遭受了直接和間接的經濟損失。其中，中企被迫放棄的投標項目價值約76億元人民幣，而其他受影響的項目價值超過80億元人民幣。除此之外，相關企業因FSR調查遭受的投標保函損失、賠償費用、額外支出的合規費用等合計超過億元人民幣。因此，在2025年1月，商務部認定，歐盟做法構成貿易投資壁壘。另外，中方在2024年內還對歐盟白蘭地實施臨時反傾銷措施，并對歐盟豬肉、豬副產品、乳制品等發起反傾銷、反補貼調查。

在中歐經貿摩擦陷入升級漩渦的同時，中歐相關部門官員與技術團隊一直保持著不間斷的磋商談判，但進展遲緩。例如，在歐盟最終正式投票前，中國商務部部長王文濤于2024年9月中旬訪問歐盟總部，與歐委會執行副主席兼貿易委員東布羅夫斯基斯就歐盟對華電動汽車反補貼案進行全面、深入、建設性的磋商。 隨后，雙方技術團隊就價格承諾方案進行了密集磋商。但是，盡管在一些方面取得積極進展，但在事關中歐業界核心關切的問題上仍存重大分歧。歐盟于去年10月最終投票決定征稅后，表示將與中方繼續努力尋找與世貿組織兼容的替代解決方案。王文濤于2024年10月25日應約與東布羅夫斯基斯視頻會談，明確繼續將價格承諾作為本案的解決途徑，并立即啟動了下一階段磋商；11月2日至7日，中歐技術團隊在北京又進行了五輪磋商，就歐盟對華電動汽車反補貼案價格承諾方案的具體內容進行了深入交流，雙方約定將繼續以視頻或其他方式進行磋商。從雙方發布的新聞稿來看，雙方的分歧依然很大，距離都能接受的解決方案仍相去甚遠。

再者，歐盟將中國視為俄烏沖突中“俄羅斯支持者”的敘事方式愈演愈烈，并轉化為具體制裁舉措，成為惡化中歐關系的又一重大原因。2024年6月24日，歐盟宣布對俄羅斯進行第14輪制裁，將61家企業列入制裁名單，其中波及19家中國企業。歐盟聲稱，這些企業“支持俄羅斯軍工綜合體”，向俄羅斯銷售了可用于“增強俄羅斯國防和安全部門的產品和技術”；12月16日，歐盟宣布第15輪對俄制裁方案，首度將4家供應俄羅斯無人機和微電子零組件的中國企業及一名個人列入“全面制裁”清單。

此外，新一屆歐洲議會大有延續既往對華路線的態勢，短短半年內給中歐關系增添各種雜音噪聲。第十屆歐洲議會上臺僅半年已經頻頻通過多項涉華決議，開啟了一系列粗暴干涉中國主權內政，破壞中歐關系的行徑。新一屆歐洲議會產生后，其下設的對華關系代表團（D-CN）于2024年10月3日舉行了創立大會，選舉產生了代表團主席、副主席及工作組成員。2024年10月10日，歐洲議會通過緊急決議，指責中國政府在新疆、西藏、香港、澳門和內地“侵犯人權”，呼吁歐盟和成員國采取更多制裁措施。2024年10月24日，歐洲議會通過涉臺決議，惡意歪曲聯合國第2758號決議，指責中方在臺海周邊進行持續軍事挑釁，并對臺灣不參與國際組織表達關切；11月28日歐洲議會通過錯誤涉港決議，公然干預香港國安案件審理，抹黑香港國安法和國安條例，詆毀香港法治和人權狀況，叫囂對港制裁打壓，威脅取消香港特殊關稅待遇；12月17日，歐洲議會發起了關于TikTok等社交媒體傳播虛假錯誤信息威脅歐洲選舉主權的討論。

2024年6月5日，浙江省金華市金東區華東國際聯運港，海關人員正在海關監管場所對中歐班列集裝箱進行監管。視覺中國 圖

二、影響2024年歐盟對華戰略的主要因素

首先，歐盟方面忙于換屆選舉是造成高層互動減少的表層原因。2024年可謂是歐洲大選年。新一屆歐洲議會選舉在6月上旬舉行，在選舉結果的基礎上，新一屆歐委會主席和歐委會成員先后得到提名，并獲得議會審批通過。從上屆歐委會主席馮德萊恩于2024年2月19日宣布尋求第二個五年任期，到6月6日歐洲議會選舉正式開始，再到12月1日新一屆歐委會正式上任，歐盟幾乎全年都處于圍繞選舉和任命展開的忙碌中。尤其是尋求連任的馮德萊恩，為了籌備競選缺席了多場重要的國際多邊會議，甚至包括北約2024年華盛頓峰會。歐方也坦言，2024年內未能舉行第25次中歐領導人會晤主要原因正在于此。

其次，對未來美歐關系和地區沖突前景的焦慮嚴重分散歐盟對華戰略的關注度。2024年11月舉行的美國選舉時刻牽動歐洲盟友的神經。為了預防特朗普當選后的一系列政策轉向會給跨大西洋關系、歐洲安全架構，以及俄烏沖突的未來前景帶來巨大的變數，歐盟全年在外交領域以鞏固對烏克蘭的支持為首要任務。例如，2024年2月，歐盟不僅在歐盟領導人緊急峰會上艱難說服匈牙利，就未來4年向烏克蘭提供500億歐元援助達成一致，還通過米歇爾之口喊話，希望美國國會盡快跟上，批準對烏克蘭的援助；4月，美國國會最終批準了用于援助烏克蘭的610億美元額外資金后，歐美之間又圍繞是否沒收俄羅斯海外資產用以“補貼”烏克蘭展開博弈，最終決定將俄羅斯凍結資產的利息作為擔保，向烏克蘭提供500億美元貸款。2024年6月27日，歐盟與烏克蘭簽署聯合安全協議，承諾將在武器交付、軍事訓練等9個領域向烏克蘭提供支持。2024全年內，歐盟對俄羅斯發起了第13、14和15次制裁，并突破性地決定將被凍結的俄羅斯海外資產收益交給烏克蘭。

再者，俄烏沖突依然是歐盟方面對華認知偏差加劇、對華態度持續惡化的深層原因之一。俄烏沖突在2024年進入第三個年頭，延續陣地消耗、深度膠著的態勢。歐盟及部分西方國家面對“打又打不贏，停又停不了”的戰事困境，將中國作為“替罪羊”的情緒不斷發酵。例如，愛沙尼亞前總理卡婭·卡拉斯出任新一屆歐盟外交政策與安全事務高級代表，在面對歐洲議會的聽證會上，她揚言要讓中國為“支持俄羅斯”付出“更大代價”，甚至威脅對華制裁。這樣的對華態度也加劇了中歐關系的疏離。

此外，歐盟及主要成員國對歐洲競爭力衰落的強烈共識，構成歐方加劇對華的防范和遏制心態又一內在動力。2024年9月，歐委會委托前歐洲央行行長德拉吉組織撰寫的研究報告《歐洲競爭力的未來》正式發布。2024年11月27日，再次當選的歐委會主席馮德萊恩在面向歐洲議會的發言中表示將啟動“競爭力指南”（Competitiveness Compass）倡議，以德拉吉報告中提到的三大支柱作為主要內容。中國不斷上升的優質產能和科技水平，是促使歐盟及主要成員國認識到自身競爭力相對衰落的主要原因之一。因此，中國自然也成為了以“競爭力指南”倡議為核心的歐盟提升競爭力戰略的主要“假想敵”之一。和頗具爭議的歐盟產業政策相比，以“反傾銷”“反補貼”為借口，限制以電動汽車為首的中國產品進入歐洲市場，這樣的政策手段對于歐洲傳統產業和新興產業的保護短期內更為有效，但對中歐經貿關系、科技合作和人文交流而言無疑相當不利。

三、2025年歐盟對華戰略展望

2025年是中歐建交50周年的重要年份，也是特朗普第二次出任美國總統、大幅調整美國內政外交，對國際秩序構成深刻影響的一年。但是，歐盟會否在此時代背景下，充分利用好這一重要時間節點，調整對華戰略的方向和基調，讓這一重要的雙邊關系不僅成為互利共贏的新型大國關系典范，更成為在國際舞臺上對抗單邊主義和狹隘民族主義的合力，值得密切觀察。

首先，美國狹隘民族主義和單邊主義戰略的強勢回歸可能促使歐方調整對華立場，采取更加緩和與合作的態度。在1月20日召開的達沃斯經濟論壇上，馮德萊恩在其主題演講中，14次提到中國，并表示“必須與中國進行建設性接觸，找到符合我們共同利益的解決方案”，2025年是“一個與中國接觸并深化兩國關系的機會，在可能的情況下，甚至可以擴大我們的貿易和投資關系”。上述表態發表在特朗普宣誓就職當天，被視為是歐盟對華戰略可能出現緩和的積極信號。但同時，歐盟于2025年年初宣布的“競爭力指南”倡議也可能以“提升競爭力”為口號行“保護主義”之實，對中歐經貿與投資關系造成不利影響。

其次，特朗普上臺后引發的俄烏沖突前景之變對中歐關系的影響復雜微妙。短期內，歐方拉住中方積極參與烏克蘭問題政治解決的訴求大幅上升。歐方尤為擔心美俄繞開自己直接進行談判，達成不利于歐洲的政治安排。因此，寄希望于抓住中國，確保自己的知情權、參與權和決定權。中長期內，中方參與烏克蘭戰后重建的必要性不言而喻。在2024年7月4日的烏克蘭重建國際會議上，烏克蘭總理什梅加爾表示，烏克蘭的直接基礎設施損失超過 1000 億美元。烏方總計需要重建資金約7500億美元，約合人民幣5.03萬億元。如此龐大的烏克蘭經濟復興與重建計劃，必然繞不開中國的援助。耐人尋味的是，在2024年12月的歐盟-西巴爾干峰會上，歐盟領導人決定，在聲明中排除對中國的批評，僅將指責的矛頭指向伊朗和朝鮮，也透露出對華就俄烏沖突指責降調的信號。

再者，“特朗普2.0”引發的全球治理之變將給中歐攜手推進國際多邊合作提供有利條件。特朗普上臺伊始，就宣布再次退出世衛組織。特朗普再掀“退群”浪潮，將導致國際多邊機制出現巨大的資金缺口，迫使歐盟及其成員國承擔更大國際責任。同時，特朗普政府支持石油、天然氣等傳統能源的開發使用。這將嚴重放緩全球應對氣候變化的速度，導致減排目標難以實現。損害歐盟在氣變問題上發揮國際引領作用的雄心。在此背景下，歐盟與中國在國際舞臺上聯手維護多邊主義，應對氣變議題，推進綠色、數字和人工智能領域全球標準制訂的迫切性上升。這將為中歐關系創造更大的合作空間，也有望為其他存在分歧領域的協商談判提供助推力。

（龍靜，上海國際問題研究院歐洲研究中心副主任。本文原標題為,《2024年歐盟對華政策》）

《歐洲對華政策報告（2024）》

《歐盟的大國和地區政策（2024）》