《發展法學：經濟法維度的解析》，張守文著，中國人民大學出版社，2021年8月出版，340頁，98.00元

《新發展理念與經濟法制度完善》，張守文等著，北京大學出版社，2022年6月出版，408頁，76.00元

一

為什么有些國家貧窮、有些國家富裕，以及窮國如何致富，一直是經濟學研究的重要議題，并形成了專門的分支學科——發展經濟學（Development Economics）。發展經濟學興起于二戰之后，西方世界的政策制定者意識到，單靠經濟學無法解決政治穩定、社會發展、產權保護等問題，于是，發展研究（Development Studies）擴展到政治學、社會學、法學等學科，形成了發展社會學、發展政治學、法律與發展研究等。在發展研究中，法律是一個重要的維度。

長期以來，中國一直被視為典型的“發展型國家”（developmental state）。“發展才是硬道理”“發展是第一要務”，是當代中國人耳熟能詳的命題。對中國法學界來說，發展并不是一個全新的議題。中國法學界關于發展問題的研究，大致可以分為兩個脈絡，一是對“法律與發展”運動的研究，例如姚建宗的《法律與發展研究導論》、黃文藝的《當代中國法律發展研究——模式、傳統與過程》、魯楠的《全球化視野下的法律與發展》、郭曉明的《新法律與發展多維研究——趨向綜合發展的跨學科考察》等；二是發展權研究，汪習根教授是這方面的執牛耳者，代表作如《法治社會的基本人權——發展權法律制度研究》《發展權全球法治機制研究》。但是，在中國法學界，發展問題總體處于比較邊緣的位置。究其原因，大概與當代中國法學研究的基本理論范式有關。改革開放以來，中國法學界在反思以往“階級斗爭范式”的基礎上，確立了“權利本位范式”。在這一范式下，法學界的主流觀點主張國家與市民社會、公法與私法的相對分離，以及私法優位，認為私法是公法以及整個法治的基礎，強調限制公權力，保護私權利和私人自治，防止公權力侵入私主體的自由領域（張文顯、于寧：《當代中國法哲學研究范式的轉換——從階級斗爭范式到權利本位范式》，《中國法學》2001年第一期）。由此，法學界主要關注權利義務的配置與保護，而不太關注法律如何積極能動地促進經濟社會發展，擔心法律淪為公權力追求發展的工具，陷入法律工具主義誤區，進而威脅私主體的自由和法治。正因為如此，中國法學界對法律與發展之間關系的研究，往往來自學科外部的推動。例如，新制度經濟學引入交易成本概念，研究交易成本為正的情況下制度對資源配置效率的影響（盧現祥、朱巧玲主編：《新制度經濟學》第三版，北京大學出版社，2021年，58-82頁）。法律作為重要的制度類型，自然成為新制度經濟學的重點研究對象，由此奠定了法律經濟學的理論基礎（錢弘道：《法律經濟學的理論基礎》，《法學研究》2002年第四期）。

然而，你不定義自己，就會被別人定義。很多美國學者認為，中國經濟高速增長依靠的不是法治或者由正式法律確立、法院和仲裁機構實施的財產權利，而是人際關系。在這種情況下，尤其需要中國法學界對中國的發展成就從法學角度給出論證。近年來，經濟法學界以張守文教授為代表的一批學者主張建立發展法學，可謂恰逢其時。

二

張守文教授2021年出版的《發展法學：經濟法維度的解析》（中國人民大學出版社，2021年）是中國法學界第一部系統論述發展問題的專著。2022年，張守文教授帶領研究團隊又出版了《新發展理念與經濟法制度完善》（北京大學出版社，2022年），將發展法學的基本原理應用于經濟法的子部門法中。

在《發展法學》中，張守文指出，發展涉及兩個關鍵因素——技術和制度。技術對發展的促進作用較為顯見，而制度對發展的作用卻容易被忽視。作者接受新制度經濟學家道格拉斯·諾斯（Douglass North）的觀點，認為包括法律在內的制度對經濟社會的發展起重要作用，并進一步采取阿西莫格魯和羅賓遜的理論框架，主張建立有助于降低交易成本、提升社會整體福利、促進發展的“包容性制度”，避免導致國家失敗的“汲取性制度”（《發展法學》，序言第1-2頁，正文第1、28、118-119頁）。在此基礎上，作者呼吁法學界在吸收發展經濟學、發展社會學、發展政治學以及法律與發展運動等發展理論的基礎上，結合法學自身的研究方法，構建法學的分支學科——發展法學，圍繞法律如何促進和保障經濟社會的發展，開展法理學和各部門法學科共同參與的跨學科研究，推動“發展導向型法治”（《發展法學》，序言第2-3頁，正文第3-5頁）。

在《新發展理念與經濟法制度完善》中，合著者鄧偉認為，發展話語不是典型的法學話語，發展可以成為法律的目標，但是必須轉化為法學話語才能通過法律系統進行“操作”。法學研究中將權利、義務、責任及救濟與發展問題相結合，形成發展權、發展義務、發展責任、發展權救濟等范疇，于是，“發展法學”的基本框架呼之欲出（《新發展理念與經濟法制度完善》，106頁）。

經濟法學發展理論的基本邏輯，是“發展主體—發展權—發展目標”，即在法律上針對特定發展主體配置相應的發展權，并運用財政、稅收、金融、計劃/規劃等法律化的工具，增強發展主體的發展能力，以實現一定的發展目標。盡管經濟發展不是發展的唯一內容，但“經濟基礎決定上層建筑，只有經濟發展了才能從根本上促進其他領域的發展”（《新發展理念與經濟法制度完善》，109頁），因此，經濟發展權是發展權的核心，是其他發展權有效實現的基礎（《發展法學》，34頁）。

哪些主體享有經濟發展權呢？基于國家與國民的二元結構，《發展法學》將經濟發展權分為國家發展權和國民發展權。其中，國民發展權包括企業發展權、個人發展權、第三部門發展權等。基于政府與市場的二元結構，又將經濟發展權分為促進發展權和自我發展權。其中，促進發展權，是政府通過促進其他主體的發展來實現國家整體發展的權利，如國家通過宏觀調控、市場規制等手段，來促進市場主體的經濟發展，從而推動宏觀經濟的整體發展的權利。而自我發展權，則是市場主體通過自己的行為，來實現個體的自我完善和自我發展的權利。國家通過大量的財稅制度、金融制度等來促進企業的發展，以及企業通過這些制度來實現自我發展，都是上述兩類經濟發展權的體現（《發展法學》，57-58頁）。

在市場經濟條件下，企業、個人是發展權主體不言而喻。中國改革開放以來經濟高速增長的主要動力之一，就是引入市場機制，激活了廣大市場主體的積極性。而市場發揮資源配置作用的機制是價格，尊重市場主體的發展權，意味著尊重市場主體的定價權（《發展法學》，66-82頁）。引人注目的是，《發展法學》還賦予國家和政府發展權主體的資格。要理解這一點，就不能不提張守文教授一直提倡的經濟法“雙手并用”的理論框架，即政府之手和市場之手、有為政府與有效市場的結合。

在張守文看來，近兩百年來的經濟史表明，無論是市場的無形之手還是政府的有形之手，在配置資源上都存在低效甚至無效的情形，從而帶來“兩個失靈”問題。資本主義市場經濟的自發調節，存在信息偏在、外部效應、壟斷和不公平競爭、公共物品供給不足、貧富差距拉大等問題，而周期性經濟危機則是這一系列問題的總爆發，這表明市場會失靈。另一方面，蘇聯式國家全盤統制經濟，排除市場的經濟模式也不可持續，因為代表國家的政府也會失靈，政府存在信息不足、權力濫用、腐敗尋租、體制不健等問題。既然市場會失靈，自然需要國家運用政府之手對市場進行宏觀調控和市場規制：宏觀調控，即運用財稅、計劃/規劃、金融等調控工具糾正市場失靈、熨平經濟周期、調整經濟結構；市場規制，即制止壟斷和不公平競爭，維護市場競爭秩序，最終促進經濟平穩持續發展。既然政府也會失靈，自然需要法律去規范政府代表國家行使的宏觀調控權和市場規制權，保證市場在資源配置中的基礎作用。張守文稱之為“雙手并用”（張守文主編：《經濟法學》第三版，馬克思主義理論研究和建設工程重點教材，高等教育出版社，2022年，10-29頁）。

國家或政府的發展權，兼具“權利”和“權力”雙重性質。國家享有發展權利，既包括國家作為國際法主體而享有的經濟發展權利，也包括國家作為社會整體的代表而享有的經濟發展權利。更重要的是，國家還享有經濟發展權力，包括宏觀調控權和市場規制權。前者中，最重要的權力是發展規劃權。也就是說，國家有權在發展規劃中設定一定時期經濟發展的主要目標和為實現這些規劃目標所采取的政策措施，然后通過財政調控、稅收調控、金融調控將發展規劃進一步落實。因此，發展規劃權是一種基礎性的權力，其他調控權需要依據發展規劃的要求來行使。而市場規制權直接作用于市場主體，制止市場主體的壟斷行為和不公平競爭行為，營造良好的競爭環境（《新發展理念與經濟法制度完善》，133-135頁）。

鑒于以往發展研究在法學界的邊緣地位，將發展建構成一個法學研究的主題本身就是一種理論突破。事實上，經濟發展與權利保護本來就存在密切聯系。霍姆斯（Stephen Holmes）和桑斯坦（Cass R. Sunstein）的《權利的成本：為什么自由依賴于稅》（The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes）令人信服地證明了，權利是有成本的，保護權利需要消耗公共財政資源，即便那些私主體防御公權力侵犯的“消極權利”，也需要國家花費財政資源設立執法隊伍去保護。在這個意義上，所有權利都是積極權利，高水平的權利保護需要充足的財政資源的支撐（[美]史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·桑斯坦：《權利的成本：為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學出版社，2011年）。而公共財政又來源于經濟發展，只有實現經濟發展，做大經濟蛋糕，才能擴大稅基，增加財政資源，最終有利于保護權利。說得庸俗一點，權利保護水平的高低，固然要看法律條文、制度設置是否完善，更要看社會和政府是否有錢。中國自身就是最好的例子，正是在經濟長足發展的基礎上，中國公民各方面權利的保護水平才得到大大提高。上述理論探索顯然有助于填補中國經濟發展與理論之間的知識鴻溝（gap in knowledge）。

霍爾姆斯與桑斯坦著《權利的成本：為什么自由依賴于稅》

張守文教授及其團隊提倡的發展法學注定是一個宏大的理論體系，是一項需要眾多學者參與的集體事業。《發展法學》建構起一個理論框架，但有很多留白，它像一個邀請函，邀請更多的學界同仁參與到這項研究事業中來。

三

張守文教授基于有效市場與有為政府“雙手并用”的理論框架提出的發展法學，可以有效解釋中國改革開放以來的經濟發展機制。不過，這套理論也存在盲區。發展法學關注法律如何促進經濟發展，自然與經濟學中強調制度作用的學派具有天然的親緣關系，因為法律說到底也是一種制度。這一點，從《發展法學》頻繁援引諾斯、阿西莫格魯等新制度經濟學家就可以看出來。而新制度經濟學推崇的制度，無論是諾斯的開放進入的社會秩序（open access social orders）和穩定憲政體制（system of constitutional government），還是阿西莫格魯的包容性政治制度和包容性經濟制度，核心內容無非是市場經濟、產權保護等人們耳熟能詳的內容。所以，發展法學的“法”，實際上專指調整市場經濟的法律。但問題是，市場不是天然就存在的，市場的建立也不是一蹴而就的，于是，非市場經濟下或者市場機制尚未建立時法律與經濟發展之間的關系，就成了發展法學的盲區。這樣一來，發展法學就無法將新中國前三十年的發展經驗納入分析框架。

蘭小歡的《置身事內：中國政府與經濟發展》在分析中國的經濟發展模式時指出，對發展中國家來說，有效市場和有為政府都不是天然存在的，二者都需要不斷建設和完善。在經濟發展的起步階段，市場機制還不完善甚至壓根不存在，就需要政府先為市場經濟的運行打造出一個基本的框架和空間。產權保護、競爭秩序、司法體制、金融系統等等，都需要調動和投入巨量資源，一步一步建設。如果政府不去做這些事，市場經濟和所謂“企業家精神”不會像變戲法一樣自動出現。在這個意義上，市場恰恰是一種需要政府投入公共資源生產的“公共物品”，二者不是簡單的一進一退的關系。同樣，有為政府也是不斷投入資源建設完善的產物。把產權保護寫成法律條文很容易，但把產權保護的法律落到實處，需要投入資源建設一支高素質的執法隊伍和一個高效的司法體制。從國防到社會治安，從基礎設施到社會保障，都要花錢（蘭小歡：《置身事內：中國政府與經濟發展》，上海人民出版社，2021年，292-300頁）。

蘭小歡著《置身事內：中國政府與經濟發展》

這與霍姆斯、桑斯坦在《權利的成本》中的分析不謀而合：“一個政府首先必須做的工作是建立一個市場體制”，市場本身以及財產權、債權、公正的司法制度等一系列市場經濟依賴的基礎設施，都是國家花費公共資源提供的公共物品，“只有全國性政府可以穿針引線，把互不相聯的地方市場編織成一個唯一的全國性市場”（《權利的成本》，44-46頁）。事實上，卡爾·波蘭尼的名作《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》（The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time）早就有過經典闡述：市場并不是“自發秩序”，相反，市場恰恰是國家干預并主動創制的產物。近代資本主義市場的誕生，是國家運用強制力拆解傳統的倫理社會，將土地、勞動力、貨幣商品化，改造成生產要素，供資本追逐利潤的過程。在這個意義上，“通往自由市場之路的打開和保持暢通，有賴于持續的、由中央組織調控的干預主義的巨大增長”（[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社，2007年，118-120頁）。蘭小歡和霍姆斯、桑斯坦的分析不約而同引入了一個重要的維度，即資源約束。霍姆斯、桑斯坦認為，既然權利有成本，權利保護依賴于公共資源，而資源又是有限的，因此權利保護就不可能是絕對的，而是一種利益權衡與妥協。蘭小歡認為，受制于資源約束，經濟會呈現不同的發展階段，在不同階段，法律扮演的角色及其形態也截然不同。在經濟發展的起步階段，資源極其稀缺，市場機制尚未建立或很不完善，這時候就需要政府去集中和配置資源，扮演“生產投資型政府”。所謂“舉國體制”也好，“集中力量辦大事”也罷，并不是中國特色。即便今天的發達國家，在歷史上也曾經是落后國家，也經歷過政府主導資源配置的階段。區別是，在起步階段，歷史上的西方發達國家從殖民地掠奪了大量資源投入本國經濟發展，但當今的發展中國家顯然不具備這個條件，甚至多數發展中國家本身在歷史上就是被掠奪的對象，資源稀缺的問題只會更加嚴重。因此，發展中國家推動工業化和現代化時，采用的組織和動員資源的方式必定不同于發達國家。在這個階段，連市場本身都沒有建立起來，經濟體制和法律制度的形態必定截然不同于市場經濟成熟運行的階段。而當經濟發展到一定階段，市場機制相對成熟，法治的基礎設施也已經建立，民間的各種市場主體也積累了大量資源，政府就應當及時調整職能，從“生產投資型政府”轉變為“服務型政府”，此時才談得上運用法律去保障市場經濟的順暢運行。照此說來，在發展中國家，西方經濟學強調的市場經濟和產權保護，更可能是早期經濟發展的結果，而不是前提（《置身事內》，277頁）。

在資源約束視角下，新中國前三十年的經濟發展體制，與其說是制度問題，不如說是資源稟賦和發展戰略問題，不如說是一個經濟落后國家，如何通過自身的積累，實現迅速經濟起飛的問題。新中國選擇了優先發展重工業的戰略，但從資源稟賦角度看，新中國的工業基礎十分薄弱，現代工業只占百分之十，將近百分之九十的人口生活在農村，資本和經濟剩余極度匱乏。而重工業又是高度資本和技術密集型的產業，回報周期長，需要長期高強度的投資。除了前期蘇聯的援助以外，新中國既無法像早期西方國家那樣通過外部掠奪，又無法通過正常國際貿易獲得外部資源注入，于是不得不通過國家將極其有限的資本和經濟剩余集中起來，投入到重工業建設中，進而形成了相應的經濟體制。這種經濟體制，既不是中國特有的經歷，也不是實行社會主義制度的結果，它與社會主義或資本主義無關，而是資源稟賦決定的，無論社會主義國家還是資本主義國家，都有可能因選擇趕超型發展戰略而形成類似的經濟體制。這一點，林毅夫等人的《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》第二章有精彩的分析（林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》增訂版，上海三聯書店、上海人民出版社，1999年，28-66頁）。

四

事實上，在經濟發展的起步階段，依靠國家和非市場機制配置資源是普遍現象。在發展經濟學中，有一個與注重制度的新制度經濟學截然不同的學派，其早期代表人物是德國政治經濟學家弗里德里希·李斯特（Friedrich List），他的當代傳人則是韓國經濟學家張夏準和挪威經濟學家埃里克·賴納特（Erik Reinert）。在《富國為什么富 窮國為什么窮》（How Rich Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor）中，賴納特認為，經濟發展具有“活動特定性”（activity-specific），一些經濟活動比其他經濟活動更能推動經濟增長。發展的核心問題，是一國選擇什么樣的產業活動（[挪]埃里克·S. 賴納特：《富國為什么富 窮國為什么窮》，楊虎濤、陳國濤等譯，中國人民大學出版社，2010年，27-52頁）。產權、市場及其他制度體系固然重要，但從因果關系上說，產權與其他制度體系本身并不創造國民財富，它們只是國民財富創造過程中的支撐體系，是經濟活動發展的結果，而不是原因。窮國要想致富，關鍵是選擇正確的產業活動，是相應的產業活動導致了相應的產權結構和制度體系，而不是相反。

 賴納特著《富國為什么富 窮國為什么窮》

李斯特、張夏準和賴納特都建議，窮國要想致富，必須發展工業制造業。而在工業化的起步階段，市場幫不上多大忙。1841年，李斯特出版代表作《政治經濟學的國民體系》（Das nationale System der politischen ?konomie）時，德意志正處于落后的位置。當時，德意志諸邦在政治上四分五裂，各邦都有自己的關稅壁壘，各邦內部各個省區也分別規定有地方稅率，嚴重妨礙了商品流通和統一市場的形成。而隔壁的英國和法國已經率先開展工業革命，從工場手工業向機器化大工業過渡，大力提倡自由貿易，輸出大量廉價商品沖擊德意志諸邦的市場。面對先發的英法的競爭壓力，如何推動德意志地區的工業化，成為德意志資產階級的迫切任務。《政治經濟學的國民體系》第一編詳細考察了各國歷史上采取的產業和貿易政策，發現各國在工業化初期都實行過保護主義和各種限制政策，以促進本國幼稚產業的發展，卻在完成工業化之后向落后國家大力推銷自由貿易學說。李斯特辛辣地諷刺了先進國家的虛偽和狡猾，他打了個著名的比喻“踢開梯子”：先進國家借助保護主義的梯子攀上工業化的高峰，但當他已攀上了高峰以后，就會把他使用過的梯子一腳踢開，然后向別的國家苦口宣傳自由貿易的好處，用那種過來人后悔莫及的語氣說，自己過去走了許多彎路，犯了許多錯誤，到現在才終于發現了自由貿易這個真理，其實他的真實目的是過河拆橋，免得別人跟著他上來（[德]弗里德里希·李斯特：《政治經濟學的國民體系》，陳萬煦譯，蔡受百校，商務印書館，2012年，343-344頁）。

張夏準的《富國陷阱：發達國家為何踢開梯子？》（Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective）書名即取自李斯特的比喻。在另一本書《富國的偽善：自由貿易的迷思與資本主義秘史》（Bad Samaritans: The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism）中，張夏準諷刺發達國家對市場和自由貿易的“雙標”態度：發達國家希望發展中國家“照我說的去做，而不要照我做過的去做”（[韓]張夏準：《富國的偽善：自由貿易的迷思與資本主義秘史》，嚴榮譯，社會科學文獻出版社，2009年，序言16頁），他們向發展中國家推銷的那些“好政策”和“好制度”，諸如自由市場、自由貿易、私有化和保護私有產權、禁止產業政策和政府補貼等等，連他們自己也沒有做到，卻要求發展中國家一步到位做到（[韓]張夏準：《富國陷阱：發達國家為何踢開梯子？》，蔡佳譯，社會科學文獻出版社，2009年，第1-12頁）。在張夏準看來，市場有一種強烈的鞏固現狀的趨勢。自由市場宣稱，不同國家應該堅守自己最擅長的領域，將資源配置到自己效率最高的領域，即所謂“比較優勢”。但這樣做的結果必然是富國永遠制造汽車飛機芯片，窮國永遠生產鞋襪原材料農產品，窮國永遠被鎖定在科技含量低、利潤率低的低端產業。如果窮國想致富，就必須“違抗市場”，發展那些自己不擅長，但科技含量更高更復雜，能帶來更高利潤的中高端產業。畢竟，富國那些利潤率高的“比較優勢”，一開始也是違抗市場才建立起來的（同前，204-207頁）。

張夏準著《富國陷阱：發達國家為何踢開梯子？》

常言道，行勝于言。如果我們看發達國家實際是如何做的，而不是聽他們嘴上說的，就會發現，市場主導資源配置實際上是經濟發展到成熟階段的產物，自由貿易也只是工業強國的特權，在工業化的起步階段，依靠國家和非市場機制配置資源是常態。因此，正是新中國前三十年由國家調配資源進行大規模工業化建設，為改革開放后市場經濟的成熟奠定了必要的基礎。這一點，理論界也早有人指出。按照英國歷史學家佩里·安德森（Perry Anderson）的長文《兩場革命》（Two Revolutions）的總結，圍繞中國崛起之根源的探討，學術界主要有三種觀點。第一種觀點將中國的崛起歸因于中國悠久的歷史文化遺產。這種觀點失之寬泛，因為同樣的歷史文化，在中國積貧積弱的時代，卻被解釋為不利于經濟發展。第二種觀點就是我們熟悉的市場經濟論。值得注意的是第三種觀點：正是新民主主義革命和新中國前三十年的建設為改革開放時代的繁榮奠定了一系列前提性和基礎性條件，包括一個強大的主權國家，一支受過一定教育、有紀律約束的勞動隊伍，以及在容忍一定程度的省級自主性制度框架下所建立的強有力的經濟控制機制，如計劃經濟、公有經濟等（Perry Anderson, Two Revolutions, New Left Review, Iss. 61, 2010, pp.91-92）。在這個意義上，任何試圖解釋中國經濟發展成就的發展法學理論，都必須納入新中國前三十年的經驗，才是完整的發展理論。