2025年，上海“全市符合條件且這些年沒有改造過的小區”，基本都將納入改造范圍，實現“改造全覆蓋”，“計劃實施改造1500萬平方米”。實際上，除了“小區”，在上海郊區、城鄉之間的老鎮，還有不少上個世紀建成、設施不完善、處于身份灰色狀態或管理邊緣的老舊住宅。

據中國政府網定義，城鎮老舊小區是指建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）。

撇開集體土地上的老舊農房，老鎮舊宅還有哪些？它們的使用狀態和居住者如何？在哪些方面需要公共介入？

2025年3月-4月，澎湃研究所研究員基于對7個老鎮的實地調研，并訪談其中5個老鎮的基層管理者，對這一問題做初步窺探。

“歷史形成”的無產證樓房，老鎮普遍的存在

在幾乎每一個未經拆遷重建的老鎮街道上，都不難找到從建造風格和維護狀態顯見“上了年紀”的多層樓房。二十世紀八十九十年代，這些不同于周邊低矮房屋的樓房在鎮區中心、次中心位置拔地而起，往往有“單位”的職工才能買到，住進樓房是體面的象征。但今天，這些老舊樓房中的相當一部分由于老舊、設施不完善，且缺乏正式的身份證明——房產證，處于邊緣狀態。

這就是“歷史形成”的無產證住宅樓，即當時被允許甚至被支持建設，但不具有正式身份的樓房，往往包括集資房、供銷社樓房、教師樓房等。

其特點，一是老舊，建造于二十世紀八十九十年代，至今30年左右房齡；二是不正規，就當前的法規標準而言，缺乏單套房產證明（有的具有整棟樓房的大產證）；三是不違法，在建造當時沒有違背相關法規政策，甚至是政府或及其機關、單位直接參與或支持下形成，但由于各種歷史原因未辦理產證。澎湃研究所研究員故稱之為“半正規”——即處于正規和違規的中間態。

集資房是老鎮無產證住宅的主要一類。二十世紀八十九十年代，在福利分房向商品房制度的過渡時期，集資房有過一段建設高潮。它是改變住宅建設由國家和單位包的傳統制度，實行政府、單位、職工三方共同承擔建房成本，但是不通過市場購買而直接分配的一種房屋。由于建造時的出資比例可能存在爭議、當時手續不全、管理不嚴格，或二十世紀90年代后期大量國企單位改制難以核查、補辦費用不菲等原因，相當部分集資房未辦理房產證。

2025年3月，浦東新區新場鎮的坦直老鎮上的一棟集資房。本文圖片均由周燕玲拍攝。

在1990年代國企改革和市場化浪潮中，還有部分單位房（包括供銷社產權的）賣給個人，但有的僅有交易合同，未有辦理產權證明，有的有大產證但不具有單套房屋產證。

2025年4月，浦東新區（原南匯）惠南鎮的黃路老鎮上的一棟供銷社居民樓。

在澎湃研究員調研過的7個老市鎮，都存在幾棟此類房齡超過30年的“歷史形成”的無產證住宅樓。特別在撤制鎮，商品房小區寥寥，無產證樓房反而居多。例如不愿具名的某老鎮社區書記周透露，在其管轄的老鎮鎮區上，共474套住房中，431套為無產證住房，其中無產證的集資房、轉售個人的單位房約占其中半數。

低價但權益缺失的“半正規”居所

老鎮無產證住宅的“半正規”性使處境和狀態具有一定的特殊性。

首先，由于產證缺失，這些住宅租售價格低，成為對常住本地的所謂“外來人口”更能負擔得起的住所。無產證就無法在正規房產市場里交易，但由于實際供需市場存在，這些無產證住宅被大量出租、出售，主要租購者是在周邊打工或鎮上工作的“外地人”。

在嘉定區曹王老鎮，一位操著安徽口音的餐館老板娘一家已在旁邊一個無產證小區租住了十幾年，據說二居室房租為每月2000元。一位經手該小區的中介告訴澎湃研究所研究員：“（住這里的）以前都是本地人，現在越來越少，都是我們這種老人，外地人租的多，買的也不少，便宜啊！”她說的“便宜”并非虛言，該地的無產證房一套70平米的二室一廳總價68萬，相比鄰近徐行鎮的商品房低一半。在奉賢區塘外老鎮也有類似情況：無產證“集資房”的房價是同區位、同面積，但建造年代更早的“產權房”的80%左右（如下圖）。

2025年3月，奉賢區奉城鎮的塘外老鎮的一家房產中介，將“集資房”與“產權房”分類廣告，不難看出，相近區位、面積的房屋，集資房（如文化小區）明顯房價低于產權房（如紫苑小區），即便前者剛經歷改造，且房齡更短。

其次，與低房價對應的是，租購者無法獲得所有住房權益，如辦居住證、子女上學等。

中國房產不僅在于居住或投資，還捆綁著一些社會身份和公共資源。而沒有房產證，就失去了連接這些身份與資源的主要通路。

在上海，除戶籍之外主要的市民身份資格——居住證申辦的最主要條件是“在滬合法穩定住所”，需要提供“房地產權證明”或“房屋租賃合同登記備案證明”。雖然并非“不合法”居住，但這些都是無產證房租購者無法提供的。據2018年《關于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學校實施意見的通知》，居住證也是外地戶口孩子在滬就讀義務教育學校的必須條件。也就是說，租購無產權房，無法為孩子上學提供必需的居住證明。申辦戶籍亦同理。

此外，據房產中介介紹，無產證舊宅還不能辦理過戶、更名、貸款。由于這類房產交易未納入正規房地產交易市場，存在一定糾紛發生風險，但合同交易仍受法律保護，無礙于實際居住。如果被動遷，政府方也基本會“追溯它（建造）過程，參考小產權房做一部分補償”。根據最高人民法院的判例表明，無證房屋并不等于違法建筑，“對此類未經登記的房屋，應綜合考慮建造歷史、使用現狀、當地土地利用規劃以及有關用地政策等因素，依法進行調查、認定和處理”。

第三，由于并非違法，老鎮無產證住房也得到居委社區的“兜底”管理維護，但在實踐中投入差別大。

基于屬地原則，所有住宅都已被納入基層管理。不同于城區的商品房或老公房小區，老鎮無產證樓房既沒有維修基金，也無法成立業委會，多數也不構成封閉小區、被專業物業管理。在“政府托底”的管理模式下，居委社區成為提供最基本管理、維護的主體。但管理維護需要財力、精力投入，基層管理者多感到這類住房帶來的管理“工作量大”“難度大”“麻煩”。

而且，這些住宅建造時間早偏老舊，有的還至今未通管道燃氣、配套設施不完善，身份和公共資源的欠缺更使其邊緣化、破舊、生活不便。

不過，隨著近年來上海老舊小區更新力度加大，個別老鎮無產證住宅樓，特別是樓棟較多、（準）小區形態的，已受惠于改造項目，面貌煥新。一些困惑居民多年的管道老舊、墻面漏水問題，經建筑外立面粉刷、污水管道更新改造、平改坡等后得到緩解，部分小區還引進基本物業管理，或增加社區服務和公共設施、空間。

2025年4月，嘉定區徐行鎮曹王老鎮上一處無產證老小區，尚未接通管道燃氣，小區里時有燃氣運送員穿梭；前兩年剛做了外墻粉刷和“平改坡”，并引進了平價的物業管理。

2025年3月，奉賢區奉城鎮的塘外老鎮的一處無產證小區，近兩年得以修整更新，除了房屋建筑，綠化、公共設施空間等也得到改善。

消極維護甚至廢棄的老公房

除了屬個人所有的無產證住宅樓因歷史原因處于“失養失修失管”、“設施不完善”狀態，幾乎每個老鎮上都有一些“公家”老宅——比如老公房，其中部分存在破舊、維護不善，甚至荒廢的現象。

這些老公房大多屬于國有資產，并由區房管/資產公司管理，以較低租金租給個人。現今其居住者部分為本地老人，部分為轉租后的所謂外來人口。

老鎮公房有的是30-40年前或在單位制年代，原由政府或國企、事業單位建造的公有住房；后來部分公房出售給個人，但這里指仍未售予個人、仍處于出租狀態的住宅。部分此類住宅被迫空置。

例如浦東新區三墩老鎮上一處建造于二十世紀70年代的不成套的“小梁薄板樓房”。其社區管理人員透露，該樓“從住房安全性考慮，已經不能住了”，比如“臺風天，家里全進水”。同時“沒有項目，也沒有規劃支撐”翻建，“非常難改造”，“拆也不能拆，動也不能動”，只能清空居民、空置。

2025年3月，浦東新區三墩老鎮上一處建造于70年代的“小梁薄板樓房”局部，現已空置。

還有的老宅在20世紀50年代前即已存在，后收歸國有，由國有機構經營。例如浦東新區坦直老街上，部分老公房據說“有上百年的歷史”，“有的房屋還是木質”。其中不少為木質結構，是舊式老鎮常見的房屋。這些舊宅公房融合在連接成片、鱗次櫛比的老街中。其房屋密度很高，居委管理人員也一直苦惱“安全隱患很大”。據說曾出現過居民自行翻修公租老宅，但被叫停。

2025年3月，浦東新區坦直老鎮上的一處老舊公租房。

或二十世紀90年代后期大量國企單位改制難以核查、補辦費用不菲等原因，相當部分集資房未辦理房產證。

上海城區老舊公房基本成塊分布，已納入小區管理，并有專項維護更新甚至原拆原建等積極舉措。與之相比，郊區老鎮的老公房維護、利用存在不少薄弱之處。

作為老舊公房的經營管理方，除非有“上級項目支持”，政府下屬的房屋管理公司一般沒有翻修的動力，因為“需要投入資金”，但“收益是（幾乎）沒有的”，還可能遭遇“規劃”方面的限制和風險。如果有公租房實在居住不安全，索性任其閑置。

除了缺乏關注和支持，有的鎮區老公房分散、與私宅等其他各類房屋混雜、緊挨，這也增加了翻新和維護難度。

2025年3月，浦東新區大團鎮三墩集鎮上的一處被閑置、廢棄的老公房。

相比尚有人居住并維護的個人房屋，此類公有建筑空間很多未得到相應維護、修繕、利用，不僅有損村鎮風貌、造成不便，也可能是公共資源的浪費。實際上，老鎮的公共空間一向不足，除了居住和基本生活購物之外，大多缺乏用以休憩、運動、社交等的公共空間。由于公共交通不便，居民依賴自主交通工具，停車空間也十分緊張。

特別在2014年上海實施“減量化”政策以來，遠郊很多老鎮的建設用地指標約束更趨嚴格。

2020年國務院頒布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，開啟了全國近年老舊小區改造更新。更早，上海于2017年印發《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，也關注到老舊住宅更新問題。

如今，在上海城區之外的“鎮”區還存有大量“建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全”的老舊住宅，這些供給廉價居所的老舊住宅，在客觀上具有增強上海城市包容性、運作韌性的功能。如無法“大拆大建”，是否可以通過老舊小區項目的逐步覆蓋、或局部微更新等，較低成本地實現改善人民居住生活的目標。

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