2025年，上海“全市符合條件且這些年沒有改造過的小區(qū)”，基本都將納入改造范圍，實現(xiàn)“改造全覆蓋”，“計劃實施改造1500萬平方米”。實際上，除了“小區(qū)”，在上海郊區(qū)、城鄉(xiāng)之間的老鎮(zhèn)，還有不少上個世紀(jì)建成、設(shè)施不完善、處于身份灰色狀態(tài)或管理邊緣的老舊住宅。

據(jù)中國政府網(wǎng)定義，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）。

撇開集體土地上的老舊農(nóng)房，老鎮(zhèn)舊宅還有哪些？它們的使用狀態(tài)和居住者如何？在哪些方面需要公共介入？

2025年3月-4月，澎湃研究所研究員基于對7個老鎮(zhèn)的實地調(diào)研，并訪談其中5個老鎮(zhèn)的基層管理者，對這一問題做初步窺探。

“歷史形成”的無產(chǎn)證樓房，老鎮(zhèn)普遍的存在

在幾乎每一個未經(jīng)拆遷重建的老鎮(zhèn)街道上，都不難找到從建造風(fēng)格和維護狀態(tài)顯見“上了年紀(jì)”的多層樓房。二十世紀(jì)八十九十年代，這些不同于周邊低矮房屋的樓房在鎮(zhèn)區(qū)中心、次中心位置拔地而起，往往有“單位”的職工才能買到，住進樓房是體面的象征。但今天，這些老舊樓房中的相當(dāng)一部分由于老舊、設(shè)施不完善，且缺乏正式的身份證明——房產(chǎn)證，處于邊緣狀態(tài)。

這就是“歷史形成”的無產(chǎn)證住宅樓，即當(dāng)時被允許甚至被支持建設(shè)，但不具有正式身份的樓房，往往包括集資房、供銷社樓房、教師樓房等。

其特點，一是老舊，建造于二十世紀(jì)八十九十年代，至今30年左右房齡；二是不正規(guī)，就當(dāng)前的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)而言，缺乏單套房產(chǎn)證明（有的具有整棟樓房的大產(chǎn)證）；三是不違法，在建造當(dāng)時沒有違背相關(guān)法規(guī)政策，甚至是政府或及其機關(guān)、單位直接參與或支持下形成，但由于各種歷史原因未辦理產(chǎn)證。澎湃研究所研究員故稱之為“半正規(guī)”——即處于正規(guī)和違規(guī)的中間態(tài)。

集資房是老鎮(zhèn)無產(chǎn)證住宅的主要一類。二十世紀(jì)八十九十年代，在福利分房向商品房制度的過渡時期，集資房有過一段建設(shè)高潮。它是改變住宅建設(shè)由國家和單位包的傳統(tǒng)制度，實行政府、單位、職工三方共同承擔(dān)建房成本，但是不通過市場購買而直接分配的一種房屋。由于建造時的出資比例可能存在爭議、當(dāng)時手續(xù)不全、管理不嚴(yán)格，或二十世紀(jì)90年代后期大量國企單位改制難以核查、補辦費用不菲等原因，相當(dāng)部分集資房未辦理房產(chǎn)證。

2025年3月，浦東新區(qū)新場鎮(zhèn)的坦直老鎮(zhèn)上的一棟集資房。本文圖片均由周燕玲拍攝。

在1990年代國企改革和市場化浪潮中，還有部分單位房（包括供銷社產(chǎn)權(quán)的）賣給個人，但有的僅有交易合同，未有辦理產(chǎn)權(quán)證明，有的有大產(chǎn)證但不具有單套房屋產(chǎn)證。

2025年4月，浦東新區(qū)（原南匯）惠南鎮(zhèn)的黃路老鎮(zhèn)上的一棟供銷社居民樓。

在澎湃研究員調(diào)研過的7個老市鎮(zhèn)，都存在幾棟此類房齡超過30年的“歷史形成”的無產(chǎn)證住宅樓。特別在撤制鎮(zhèn)，商品房小區(qū)寥寥，無產(chǎn)證樓房反而居多。例如不愿具名的某老鎮(zhèn)社區(qū)書記周透露，在其管轄的老鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)上，共474套住房中，431套為無產(chǎn)證住房，其中無產(chǎn)證的集資房、轉(zhuǎn)售個人的單位房約占其中半數(shù)。

低價但權(quán)益缺失的“半正規(guī)”居所

老鎮(zhèn)無產(chǎn)證住宅的“半正規(guī)”性使處境和狀態(tài)具有一定的特殊性。

首先，由于產(chǎn)證缺失，這些住宅租售價格低，成為對常住本地的所謂“外來人口”更能負(fù)擔(dān)得起的住所。無產(chǎn)證就無法在正規(guī)房產(chǎn)市場里交易，但由于實際供需市場存在，這些無產(chǎn)證住宅被大量出租、出售，主要租購者是在周邊打工或鎮(zhèn)上工作的“外地人”。

在嘉定區(qū)曹王老鎮(zhèn)，一位操著安徽口音的餐館老板娘一家已在旁邊一個無產(chǎn)證小區(qū)租住了十幾年，據(jù)說二居室房租為每月2000元。一位經(jīng)手該小區(qū)的中介告訴澎湃研究所研究員：“（住這里的）以前都是本地人，現(xiàn)在越來越少，都是我們這種老人，外地人租的多，買的也不少，便宜??！”她說的“便宜”并非虛言，該地的無產(chǎn)證房一套70平米的二室一廳總價68萬，相比鄰近徐行鎮(zhèn)的商品房低一半。在奉賢區(qū)塘外老鎮(zhèn)也有類似情況：無產(chǎn)證“集資房”的房價是同區(qū)位、同面積，但建造年代更早的“產(chǎn)權(quán)房”的80%左右（如下圖）。

2025年3月，奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)的塘外老鎮(zhèn)的一家房產(chǎn)中介，將“集資房”與“產(chǎn)權(quán)房”分類廣告，不難看出，相近區(qū)位、面積的房屋，集資房（如文化小區(qū)）明顯房價低于產(chǎn)權(quán)房（如紫苑小區(qū)），即便前者剛經(jīng)歷改造，且房齡更短。

其次，與低房價對應(yīng)的是，租購者無法獲得所有住房權(quán)益，如辦居住證、子女上學(xué)等。

中國房產(chǎn)不僅在于居住或投資，還捆綁著一些社會身份和公共資源。而沒有房產(chǎn)證，就失去了連接這些身份與資源的主要通路。

在上海，除戶籍之外主要的市民身份資格——居住證申辦的最主要條件是“在滬合法穩(wěn)定住所”，需要提供“房地產(chǎn)權(quán)證明”或“房屋租賃合同登記備案證明”。雖然并非“不合法”居住，但這些都是無產(chǎn)證房租購者無法提供的。據(jù)2018年《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學(xué)校實施意見的通知》，居住證也是外地戶口孩子在滬就讀義務(wù)教育學(xué)校的必須條件。也就是說，租購無產(chǎn)權(quán)房，無法為孩子上學(xué)提供必需的居住證明。申辦戶籍亦同理。

此外，據(jù)房產(chǎn)中介介紹，無產(chǎn)證舊宅還不能辦理過戶、更名、貸款。由于這類房產(chǎn)交易未納入正規(guī)房地產(chǎn)交易市場，存在一定糾紛發(fā)生風(fēng)險，但合同交易仍受法律保護，無礙于實際居住。如果被動遷，政府方也基本會“追溯它（建造）過程，參考小產(chǎn)權(quán)房做一部分補償”。根據(jù)最高人民法院的判例表明，無證房屋并不等于違法建筑，“對此類未經(jīng)登記的房屋，應(yīng)綜合考慮建造歷史、使用現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃以及有關(guān)用地政策等因素，依法進行調(diào)查、認(rèn)定和處理”。

第三，由于并非違法，老鎮(zhèn)無產(chǎn)證住房也得到居委社區(qū)的“兜底”管理維護，但在實踐中投入差別大。

基于屬地原則，所有住宅都已被納入基層管理。不同于城區(qū)的商品房或老公房小區(qū)，老鎮(zhèn)無產(chǎn)證樓房既沒有維修基金，也無法成立業(yè)委會，多數(shù)也不構(gòu)成封閉小區(qū)、被專業(yè)物業(yè)管理。在“政府托底”的管理模式下，居委社區(qū)成為提供最基本管理、維護的主體。但管理維護需要財力、精力投入，基層管理者多感到這類住房帶來的管理“工作量大”“難度大”“麻煩”。

而且，這些住宅建造時間早偏老舊，有的還至今未通管道燃?xì)?、配套設(shè)施不完善，身份和公共資源的欠缺更使其邊緣化、破舊、生活不便。

不過，隨著近年來上海老舊小區(qū)更新力度加大，個別老鎮(zhèn)無產(chǎn)證住宅樓，特別是樓棟較多、（準(zhǔn)）小區(qū)形態(tài)的，已受惠于改造項目，面貌煥新。一些困惑居民多年的管道老舊、墻面漏水問題，經(jīng)建筑外立面粉刷、污水管道更新改造、平改坡等后得到緩解，部分小區(qū)還引進基本物業(yè)管理，或增加社區(qū)服務(wù)和公共設(shè)施、空間。

2025年4月，嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)曹王老鎮(zhèn)上一處無產(chǎn)證老小區(qū)，尚未接通管道燃?xì)?，小區(qū)里時有燃?xì)膺\送員穿梭；前兩年剛做了外墻粉刷和“平改坡”，并引進了平價的物業(yè)管理。

2025年3月，奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)的塘外老鎮(zhèn)的一處無產(chǎn)證小區(qū)，近兩年得以修整更新，除了房屋建筑，綠化、公共設(shè)施空間等也得到改善。

消極維護甚至廢棄的老公房

除了屬個人所有的無產(chǎn)證住宅樓因歷史原因處于“失養(yǎng)失修失管”、“設(shè)施不完善”狀態(tài)，幾乎每個老鎮(zhèn)上都有一些“公家”老宅——比如老公房，其中部分存在破舊、維護不善，甚至荒廢的現(xiàn)象。

這些老公房大多屬于國有資產(chǎn)，并由區(qū)房管/資產(chǎn)公司管理，以較低租金租給個人?，F(xiàn)今其居住者部分為本地老人，部分為轉(zhuǎn)租后的所謂外來人口。

老鎮(zhèn)公房有的是30-40年前或在單位制年代，原由政府或國企、事業(yè)單位建造的公有住房；后來部分公房出售給個人，但這里指仍未售予個人、仍處于出租狀態(tài)的住宅。部分此類住宅被迫空置。

例如浦東新區(qū)三墩老鎮(zhèn)上一處建造于二十世紀(jì)70年代的不成套的“小梁薄板樓房”。其社區(qū)管理人員透露，該樓“從住房安全性考慮，已經(jīng)不能住了”，比如“臺風(fēng)天，家里全進水”。同時“沒有項目，也沒有規(guī)劃支撐”翻建，“非常難改造”，“拆也不能拆，動也不能動”，只能清空居民、空置。

2025年3月，浦東新區(qū)三墩老鎮(zhèn)上一處建造于70年代的“小梁薄板樓房”局部，現(xiàn)已空置。

還有的老宅在20世紀(jì)50年代前即已存在，后收歸國有，由國有機構(gòu)經(jīng)營。例如浦東新區(qū)坦直老街上，部分老公房據(jù)說“有上百年的歷史”，“有的房屋還是木質(zhì)”。其中不少為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，是舊式老鎮(zhèn)常見的房屋。這些舊宅公房融合在連接成片、鱗次櫛比的老街中。其房屋密度很高，居委管理人員也一直苦惱“安全隱患很大”。據(jù)說曾出現(xiàn)過居民自行翻修公租老宅，但被叫停。

2025年3月，浦東新區(qū)坦直老鎮(zhèn)上的一處老舊公租房。

或二十世紀(jì)90年代后期大量國企單位改制難以核查、補辦費用不菲等原因，相當(dāng)部分集資房未辦理房產(chǎn)證。

上海城區(qū)老舊公房基本成塊分布，已納入小區(qū)管理，并有專項維護更新甚至原拆原建等積極舉措。與之相比，郊區(qū)老鎮(zhèn)的老公房維護、利用存在不少薄弱之處。

作為老舊公房的經(jīng)營管理方，除非有“上級項目支持”，政府下屬的房屋管理公司一般沒有翻修的動力，因為“需要投入資金”，但“收益是（幾乎）沒有的”，還可能遭遇“規(guī)劃”方面的限制和風(fēng)險。如果有公租房實在居住不安全，索性任其閑置。

除了缺乏關(guān)注和支持，有的鎮(zhèn)區(qū)老公房分散、與私宅等其他各類房屋混雜、緊挨，這也增加了翻新和維護難度。

2025年3月，浦東新區(qū)大團鎮(zhèn)三墩集鎮(zhèn)上的一處被閑置、廢棄的老公房。

相比尚有人居住并維護的個人房屋，此類公有建筑空間很多未得到相應(yīng)維護、修繕、利用，不僅有損村鎮(zhèn)風(fēng)貌、造成不便，也可能是公共資源的浪費。實際上，老鎮(zhèn)的公共空間一向不足，除了居住和基本生活購物之外，大多缺乏用以休憩、運動、社交等的公共空間。由于公共交通不便，居民依賴自主交通工具，停車空間也十分緊張。

特別在2014年上海實施“減量化”政策以來，遠郊很多老鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)約束更趨嚴(yán)格。

2020年國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，開啟了全國近年老舊小區(qū)改造更新。更早，上海于2017年印發(fā)《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，也關(guān)注到老舊住宅更新問題。

如今，在上海城區(qū)之外的“鎮(zhèn)”區(qū)還存有大量“建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全”的老舊住宅，這些供給廉價居所的老舊住宅，在客觀上具有增強上海城市包容性、運作韌性的功能。如無法“大拆大建”，是否可以通過老舊小區(qū)項目的逐步覆蓋、或局部微更新等，較低成本地實現(xiàn)改善人民居住生活的目標(biāo)。

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