財政史上的事件，提供了洞察社會存在和社會變化的規律，以及洞悉民族命運變遷力量的機會；同時也能由此透徹地把握社會的具體條件，特別是組織的形式以及它們成長和消失的方式。

——熊彼特，1918

王瑞民《央地之間：轉移支付的政治及其他》

分稅制改革30年后的第一個春天，國務院發展研究中心王瑞民博士的新書《央地之間：轉移支付的政治及其他》出版了，這是令人振奮與鼓舞的。他用“央地之間”這樣一個框，把財政轉移支付、住房和土地都裝進來，讓我們更好地看見“看得見的手”：理解政府的激勵、行為及其與市場主體的動態互動。當然，轉移支付不是也不可能是“央地之間”的全部，但作為理解中央和地方政府間財政關系的一把鑰匙，其角色是不可或缺的。從這個意義上看，我認為王瑞民博士積極又溫和地回應了“財政政治學視界論叢”主編劉守剛教授和劉志廣教授在后記中提出的命題：“‘財政政治學’的發展實際上就是在財政學領域‘找回國家’的智識努力”。

為有效汲取財源，古今中外的政府所做的努力可謂五花八門。從俄羅斯的伏特加專營，中國古代的鹽鐵專營，到中世紀西歐的城市特許狀，代表了“看得見的手”在財稅收入最大化與征收成本最小化之間的小心謹慎與反復權衡。區別于探究有趣的稅目來吸引眼球的那些著作，本書關注的是既宏闊但又與我們每個人都息息相關的一連串制度變革，包括大家一眼就看到的轉移支付，也包括隱藏在“及其他”里的住房與土地。這些制度改革，在深刻影響企業、居民等私人主體市場行為的同時，反過來也深刻地重塑了政府本身。

從轉移支付看見“看得見的兩只手”

對于中央和地方政府這兩只看得見的手而言，“財稅如何分配”與“財稅從何而來”同樣重要。古往今來，“窮則思變”是變化的財稅體制下不變的生存法則，“兩稅法”“一條鞭法”“攤丁入畝”等歷史上著名的一系列改革莫不如此。

本書的財稅敘事，正式開始于分稅制改革。在此之前，王瑞民博士以精當而不失厚重的文字呈現了序章：回顧了計劃經濟時代和財政承包制下政府間補助收入的流動。計劃經濟內生了高度集權的央地關系，這一階段政府間補助主要用于救災、防汛等緊急支出；改革開放后，財政分權的剛性需要與中央政府變更規則的靈活性之間始終存在張力，財稅分配依賴于央地之間年復一年的談判和博弈。可以預見的是，隨著經濟發展，這種央地之間偏高的交易成本不得不降下來，分稅制改革幾乎是必然的。

現有研究中，不乏對分稅制的精彩回顧與反思。如周飛舟的《分稅制十年：制度及其影響》就討論了分稅制對“十大關系”中“三大關系”（中央與地方關系、東部與西部關系、以及政府與企業關系）。的影響。又如陶然教授的《人地之間》，在中國模式的宏闊框架下審視分稅制的歷史角色。本書的邊際貢獻在于，作者從轉移支付這個小切口進入央地之間，真切地呈現出分稅制后政府間資金流動的歷史畫面，并嘗試揭示其背后的政策邏輯。

轉移支付制度設計的初心，是實現區域間公共服務的均等化，這是“應然”，對應了理想狀況：政府是一個具有超強理性的個體，從中央到地方能一以貫之，公共服務均等化和典型個體的消費決策一樣容易。然而，“實然”對應的才是真實世界。政府內部龐雜的科層組織，以及各級政府和各部門間打交道中不可忽視的交易成本，導致轉移支付的“應然”和“實然”之間始終存在張力。赫伯特·西蒙曾做過一個思想實驗，想象一下一個外星人如何觀察地球：社會中的組織為綠色實心區域，組織之間的關系為紅色線條，外星人發回母艦的信息一定是“由紅色線條相互連接的大面積綠色區域”，而不太可能描述為“連接著綠點的紅色線條網絡”。實踐中，轉移支付體系面臨的問題恰恰在這些綠色區域內部。通過對縣級層面財力均等化的衡量，作者發現財政轉移支付均等化的“實然”，更多的偏向了“保運轉”，財政資金流動過程中的“摩擦力”幾乎是不可避免的。

我們可以把分稅制等一系列改革看做央地之間的動態互動，其目標是多元的：既要提高地方政府激勵、降低組織的交易成本，又得保障政府自身運轉的可持續性。實然中更多“保運轉”的轉移支付，一定程度上弱化了地方政府提供公共品的激勵。為了提高地方政府激勵，增強稅收征管的積極性，就必須充分放權，讓地方政府掌握資源（財政收入）的處置權與收益權，但過度放權會造成區域間財力不平等和中央財政收入比重下降。對此，本書提供的“藥方”是分權+具有穩定性預期的底線策略。分權改革可以增加地方財政自主性，增進財稅體制的彈性和活力；在確定性預期的基礎上，為地方設定最低財政保障標準，上級政府以此為底線進行獎勵和補助，這樣可以有效控制財政收入流動過程中的交易成本和目標偏離。

從“看得見的手”看見住房與土地

下篇是央地之間的另一半：住房與土地，這是作者研究央地關系的自然拓展。“看得見的手”嵌入在市場這只看不見的手之中，理解了這一畫面，就不難理解作為央地關系孿生議題的土地財政、土地金融、地方隱性債務等。

轉移支付是中央政府給“錢”，土地財政是地方政府找“錢”，土地金融作為土地財政的2.0版本，可視為地方政府靠中央政府的信用借“錢”。央地之間的資金流動，也由直接注入財力變成了注入信用。原本中央政府在區域平等和效率之間進行的權衡，現在由于信用的透支又增添了新的不確定性。借助科爾奈“預算軟約束”的概念，作者刻畫了其中國式場景：在企業（國企）這一層級上，由于政府或銀行是最終的付款人，企業資金的使用常常會超出當期收益范圍；在地方政府這一層級上，由于中央政府的隱性擔保和剛性兌付責任，以及不可置信的威脅，使得地方政府事實上不受負債和風險的約束。最終，國企、地方政府和中央政府在這個博弈中達成了均衡，結果之一是中國經濟的高速增長奇跡，但代價是債務風險也在迅速積累，也一定程度上助推住房金融化的鐘擺擺到了另一端，購房的廣大居民被動地承擔了房企過度冒險帶來的沖擊。這也暗示著今后中國財政體制的改革重心在于中央政府信用的授權與管理。關鍵似乎在于促使博弈的各方擁有積極且一致的預期，合理地分攤損失，從而實現和諧地去杠桿化。在轉型過程中，需要中央政府在適當的時機注入足量的信用，并使市場相信政府承諾的可信性和穩定性，這“既是科學，又是藝術”。

從目標讀者來看，本書不僅值得經濟學專業人士一讀，更值得所有關心中國財政、住房和土地的人們閱讀。有理由相信，王瑞民博士在書中刻意隱去了諸如“剩余控制權”“不可置信威脅”這類令人生畏的經濟學術語，代之以簡潔平實的日常用語乃至俚語，為的是讓文字以盡可能直率的方式表達思想，抵達更加廣泛的讀者。當然，經濟學專業人士也能夠在讀到這些段落時會心一笑，抬頭與黑板上的術語相互印證，然后繼續投身于“思維的快樂”中。

我相信，讀者更愿意將《央地之間》作為其研究征程中的一個序章；我期待，作者接下來能夠更好地創造性組合他兼具的“地氣”與“靈氣”，來為我們呈現更精彩的中國故事。