3月17日，國務院頒布了2025版的《保障中小企業款項支付條例》（以下簡稱“2025版條例”）。相較2020版本（以下簡稱“2020版條例”），2025條例在監督管理等方面做了更加詳盡的規定，旨在解決工作機制不健全、相關主體支付責任不具體等問題，為市場各方提供了更透明、細化的監管框架，有助于社會經濟健康發展。

然而，基于對建工行業的調研發現，2020版條例在執行過程中存在的部分難點尚未完善，需要對2025版條例的執行進一步細化。尤其是在中小企業認定、合同履行與追責機制、政府投資項目付款安排、行業交易習慣調整等方面，可能面臨諸多挑戰，影響其立法目標的真正落地，甚至出現規避立法本意、市場靈活性受限等現實問題。

以下從建工行業視角出發，梳理中小企業在收款及合同履行過程中遭遇的主要困境，并結合實務提出對策建議，期望為2025版條例的進一步改進提供可行思路。

一、中小企業收款困境與緣由

根據我們調研的建工行業從業者反饋，建工項目的款項拖延支付現象相當嚴重：平均拖三四年，最久甚至可達七八年。過去雖然也存在“大規模欠款”，但因市場尚有源源不斷的新項目，行業整體利潤率較高，中小企業即便被拖欠一些款項，也還能在新項目中維持生計。然而，隨著市場下行、項目量減少以及保障農民工工資支付條例的出臺——過去，最直接的虧損往往由農民工群體承擔，但自從農民工工資必須強制支付后，這部分負擔又轉嫁到了中小企業身上，造成中小企業在行業低迷期面臨愈發嚴峻的生存壓力。

因此，切實落實2025版條例就需要在政策執行層面拿出更有針對性、系統性的應對方案。正如調研中部分從業者所言，真正的痛點不在于央企、國企是否愿意承擔社會責任，而在于其也無力承擔所有的“窟窿”。只有從源頭與結構上持續發力、真正將對業主的監管與責任追究落地，才能緩解建工行業深層次的拖欠資金問題，進而保障中小企業與農民工的合法權益。

二、中小企業在收款中遇到的主要問題

（一）中小企業身份認定難

在2020版條例執行中，對中小企業身份認定導致的維權困境多次出現，相關問題在2025版條例中未能修訂。在2020版條例和2025版條例中，對于中小企業的定義并沒有做任何修改，依然采用國務院批準的中小企業劃分標準來確定企業類型，并且依舊要求中小企業在與機關、事業單位、大型企業訂立合同時，應主動告知自己屬于中小企業的事實。但兩部條例均未明確未告知的否定性法律后果。

實踐中，有些法院往往基于該條款認定：未履行告知義務的中小企業無權按照條例要求享有相關權利，如（2023)晉民再121號、（2023)豫13民終1245號、（2023）冀01民終7644號等判決中就有類似觀點。也有部分法官要求中小企業出具《中小企業認定書》（如（2023）冀0104民初28405號判決）。因此，即便企業實際上符合《統計上大中小微型企業劃分辦法（2017）》所規定的規模標準，也可能因未申請認證或未明確告知相對方而無法享有條例中的相關權利。2025版條例延續了2020版條例的這一表述，未對“未告知后果”進行說明，導致不少缺乏法律專業能力的中小企業因為程序瑕疵而喪失實體權利，令本應受保護的群體未能充分受惠于條例。

（二）中小企業討錢難

中小企業承接的項目往往是大型企業層層分包的項目，交易鏈和資金鏈冗長，中間環節若出現資金鏈斷裂極易形成三角債。

以建設工程行業為例：許多中小企業因資質與履約能力不足，難以直接承接政府機關、事業單位動輒數億元的大型工程項目，而往往由大型企業中標后再將工程業務分包給中小企業。根據公開判決書的檢索，超過二十萬篇判決涉及大型企業在中標后，將業務分包給中小企業承做。若上游政府機關、事業單位未能及時向大型企業付款，則大型企業承受巨大資金壓力，進而無力及時向下游分包商支付工程款。然而，由于合同相對性原則，中小企業并無法直接向上游機關、事業單位追究責任，實際違約方與責任承擔方之間出現錯位。2025版條例雖然強調了“不得要求中小企業接受不合理付款期限、方式、條件及違約責任條款”“不得拖欠中小企業款項”等要求，但并未打破合同相對性，使得下游中小企業維權時仍面臨諸多實際障礙。

（三）墊資現象難改

在市場競爭逐漸激烈的當下，墊資是競爭項目的重要手段之一，墊資行為大多為不得已而為之。關于“政府投資項目資金落實、不得由施工單位墊資”的表述，在2020版條例中早已提出，但自其頒布五年來，施工單位墊資建設的現象依然廣泛存在，施工過程中往往面臨“負現金流”的局面。一方面，不少項目資金額度大、周期長，且可能跨越多個年度，導致歷史欠款持續累加；另一方面，一些地方政府主導的項目經常采用“先進場施工、后按進度撥款”的資金安排模式，（2024）內0422民初7301號案正是此類情況，這在經濟下行周期或財政緊張時期更為常見。僅靠2025版條例中的一句“不得”，而缺乏強有力的執行與配套制度，恐難以在短期內徹底杜絕此類墊資問題。

（四）交易習慣難變

建筑行業由于其特殊性而長期存在“超長賬期、巨額墊資”的交易習慣。2025版條例第九條雖然規定了“應當自交付之日起60日內支付款項”，但后續條款又有“合同另有約定的，從其約定”的彈性空間，并強調“應當按照行業規范、交易習慣合理約定付款期限”。在實務中，許多大型企業或發包方往往會利用這一彈性條款，仍然執行超長賬期和高比例墊資的操作模式，下游承包商無法依靠條例取得實質性的付款保障，從而使得這一規定在相當程度上被“架空”。

（五）結算周期難定

不少企業通過設置不合理的超長期限結算周期，或在合同履行中故意拖延結算，以規避付款義務，甚至達到變相拖欠款項的目的。例如（2024）遼10民終1935號、（2023）青0222民初2500號等案例中，結算往往拖延數年才最終完成。尤其在資金密集型的建筑工程行業，這種情況嚴重影響中小企業的資金周轉及生存發展。

盡管在2025版條例中已有“付款期限自雙方確認結算金額之日起算”等規定，但對實際結算周期如何控制尚缺乏更具可操作性的細化約束。

三、對策建議

（一）落地中小企業身份認證

一是加強政策宣傳：由政府、行業協會廣泛開展對條例和配套政策的宣傳和培訓，讓中小企業充分認識“告知義務”及“中小企業認定”對于享受條例保護的重要性。

二是提供標準化告知模板：官方或行業機構提供可直接使用的“中小企業身份告知書”模板，幫助企業在合同簽訂時進行快速說明，減少不必要的認定障礙。

三是啟動數據共享與快速認證：政府部門應打通數據共享渠道，為符合標準的企業提供快速認證通道，便于中小企業在簽約時能及時提交認證材料。

（二）建立順暢付款責任鏈條

一是建立供應鏈資金穿透監管平臺：對于政府項目，要求發包方將資金支付鏈條信息備案，確保支付流程可追溯；大型企業承接政府項目時需提供“分包商支付保證金”，若拖欠分包商款項，則可從保證金中直接劃扣支付中小企業，并限制其后續投標資格。

二是適當突破合同相對性：在立法或行政規章層面明確，若上游的政府機關、事業單位因自身原因導致中小企業被拖欠工程款，經有權機關或監管部門確認后，中小企業可在一定條件下對上游發包方主張權利。

（三）實施“資金到位再開工”剛性約束

一方面將政府投資項目的資金到位率（如80%）設定為項目審批及開工的前置條件，并由審計部門開展“開工前專項審計”，不達標的項目嚴禁啟動。

另一方面對于地方政府或其他項目單位通過“先施工后撥款”變相要求墊資的行為，建立“舉報—核查—問責”機制，由企業通過12345等渠道實名舉報后，相關部門應及時跟進調查。

（四）重塑行業交易規則

一是制定行業付款期限 “硬性上限”，分行業發布 《合理付款期限指引》（如建筑業驗收后付款不得超過60日），禁止以“行業慣例”為由突破上限，合同約定超限條款自動無效。二是推行“合同示范文本強制備案”，對政府投資項目和國企采購合同，可要求采用標準化示范文本，對支付方式、賬期等重點條款進行嚴格規范，從源頭減少不合理約定的空間。

(五) 壓縮惡意拖延結算空間

一是設定結算周期“雙紅線”：規定工程類項目驗收后30日內須完成初步結算，超出180日仍未結算的，默認以施工企業申報金額為準；若有爭議部分，可暫時保留但需單獨列明。

二是采取結算爭議快速裁決：由住建部門或行業協會設立“工程結算爭議調解中心”，引入第三方造價機構48小時內出具評估報告；拒不接受評估結果或惡意拖延的企業列入“黑名單”，限制后續參與政府采購。

三是信用評級掛鉤：將企業結算及時性納入公共信用評價體系，對惡意拖延結算的大型企業予以降級，減少其享受財政補貼、稅收優惠等公共資源的機會。

（六）提供配套保障措施

一方面通過資金支持，設立“中小企業賬款兌付周轉基金”，對已通過司法確認的拖欠賬款，可由基金先行墊付50%，再向拖欠方追償。另一方面實施考核，將清理拖欠中小企業賬款工作納入地方政府績效考核，對連續兩年排名末位的地區，暫停新增政府投資項目審批。

[作者許源源系中建三局海外法律中心（東南亞）法務經理；李依琳系上海對外經貿大學國際經貿創新與治理研究院國際經貿治理研究中心副主任]