原創 艾瑪·布萊斯 Dialogue Earth

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撰文 | 艾瑪·布萊斯

什么是《港口國措施協定》？它如何在打擊非法捕撈方面發揮作用？

▲塞拉利昂水域，漁業監督員正在接近一艘西班牙金槍魚船。《港口國協定措施》通過阻止從事非法捕撈的船只進入全球各地的港口，從而打擊非法捕撈活動。圖片來源：? Pierre Gleizes

【編者按】4月16日，中國農業農村部召開新聞發布會，宣布《港口國措施協定》（Port State Measures Agreement, PSMA）在中國正式生效，成為全球第82個加入該協定的國家。

這不僅是中國，也是全球打擊非法捕撈的重要進展。那么，《港口國措施協定》是什么？它由誰發起、如何運作？對話地球曾經發布過一篇文章，解釋該協定的背景、運行機制和挑戰。

非法、不報告和不受管制（IUU）的捕撈活動是全球海洋面臨的最大的挑戰之一。IUU船只游離于法律、捕撈配額以及許可證的約束之外。它們往往會在受保護水域過量捕撈特定物種。

據估計，IUU捕撈給一些國家每年造成260億至500億美元的損失，不僅導致魚類資源枯竭，破壞生物多樣性，而且威脅生計和糧食安全。IUU捕撈經常發生在沿海發展中國家。這些國家缺乏治理能力和資源，無法有效監測并保護本國魚類資源。更廣泛來說，IUU捕撈與虐待勞工、販賣和奴役人口都有關系。

為了應對這些威脅，2016年，聯合國糧農組織（FAO）針對IUU捕撈問題實施了首個具有法律約束力的國際協定，即《港口國措施協定》（Agreement on Port State Measures，簡稱PSMA）。那么該協定是如何運作的？截至目前取得了哪些成效呢？

什么是《港口國措施協定》？

絕大多數被捕撈的海洋魚類都要通過港口上岸。《港口國措施協定》要求締約國把港口作為對懸掛外國國旗的船只進行邊境管制的一種形式。協定不僅適用于漁船，也適用于在海上轉移漁獲物和加油的船只。港口官員根據協定，評估進港船只從事非法活動的風險，并決定是否允許其停靠。

《港口國措施協定》通過強化港口管制，原則上把從事IUU活動的船只拒之門外，減緩非法漁獲流入全球市場的速度。港口執法也比在公海上巡邏偵查非法捕撈船只更安全、更經濟。背后的理念是，隨著越來越多國家加入該協定，拒絕從事IUU捕撈的船只停靠，此類船只就不得不走得更遠、付出更大的代價讓漁獲物登陸，直到不再有利可圖，活動就停止了。

▲停靠在塞內加爾達喀爾港的拖網漁船奧列格·奈德諾夫（Oleg Naydenov），這艘懸掛俄羅斯國旗的漁船因涉嫌非法捕撈被塞內加爾當局扣留。

《協定》如何運作？

《協定》規定了締約國在船只尋求停靠時必須采取的一系列最低限度的行動，主要集中在預授權上——港口必須要求進港船只提供信息，例如識別數據、許可證以及此前活動的詳細信息等。

然后港口必須設法核實信息，并評估船只可能從事IUU捕撈活動的風險。如有任何可疑之處，例如來自其他港口國的警告，或數據不準確，當局應拒絕船只進港，或僅允許停靠接受檢查，不允許加油或卸載漁獲物。船只被拒絕入境，或在港口發現IUU證據，《協定》要求各國根據本國法律對該船只采取行動，并與其他港口國共享該船只相關信息，從而收緊對海上非法活動的管控。

《協定》如何執行？

《港口國措施協定》規定了締約國拒絕IUU船只進港必須至少采取的步驟，并期望各國“把《協定》的規定納入國家法律，”糧農組織全球與區域漁業進程團隊（Fisheries Global and Regional Processes Team）負責人馬修·卡米列里（Matthew Camilleri）解釋說。但除此之外，《協定》的執行取決于每個國家。一些國家還加入了規范公海捕撈活動的區域漁業管理組織（RFMO）。若RFMO對港口國措施有強制要求，則相關國家也可能要服從該組織的執法要求。

《協定》效果如何？

締約方定期開會評估《協定》有效性。卡米列里說，在最近的會議上，近三分之一的國家報告稱拒絕過船只進入或使用他們的港口，這給人的感覺是《協定》得到了積極應用，但其是否真的起到了減少IUU捕撈的作用，確定起來難度更大。

“簡單來說就是我們真的不知道，”皮尤慈善信托基金（Pew Charitable Trusts）的道恩·博爾格·科斯坦齊（Dawn Borg Costanzi）說。IUU捕撈本身具有隱蔽性，我們看不到它的真實規模，因此很難判斷這些年來《港口國措施協定》是否有效遏制了IUU。目前有些研究正在幫助解決這一問題，例如確定哪些船旗國參與IUU活動的風險更高，以及IUU船只在哪些港口出現的幾率更高。隨著時間的推移，這就能揭示實施《港口國措施協定》的地區IUU捕撈發生的概率是否相對較低。

《協定》面臨哪些挑戰？

《港口國措施協定》成功的關鍵在于能否得到所有締約國的有效落實。但六年過去了，這個過程仍在進行，而且各國對協定的采納程度也各不相同。落實協定需要大量資源、漁業專業知識、以立法和制度方面的能力，這些都因國而異。“我們肯定不想出現堵上個窟窿、又冒出個洞的情況，”斯坦福海洋解決方案中心（Stanford Center for Ocean Solutions）副主管伊麗莎白·塞利格（Elizabeth Selig）說。“我們真的希望協定能夠得到協調一致的落實。”讓更多國家加入該協定是其有效性的關鍵：目前締約國家僅占港口國數量的56%。

更根本的層面上，港口國之間信息交流不夠迅速也阻礙了打擊IUU捕撈的努力，而《協定》直到最近才全面建立了協調機制。“如果沒有信息，那么每次有船進入港口都要核實其信息，顯然會增加風險評估的難度，”科斯坦齊說。

《協定》下一步將如何發展？

為了應對這些挑戰，《港口國措施協定》還推出過全球信息交換系統（Global Information Exchange System）。該系統是一個數字平臺，匯集了風險船只可供檢索的實時信息，卡米列里說。該系統旨在促進港口國之間信息的無縫傳遞，從而使各國可以協調應對IUU活動。糧農組織還建立了全球能力發展計劃（Global Capacity Development Programme），包括為發展中國家提供資金以幫助它們實施《協定》——重點放在制度能力建設，以及使國家政策立法與《協定》保持一致上。科斯坦齊說，這種投資是必要的，《協定》是針對IUU捕撈的唯一一份具有法律約束力的國際文書，如果實施得當，就有解決問題的巨大潛力。

然而，IUU捕撈的規模意味著我們需要不止一個工具。例如，由于各種原因，各國可能對是否批準該協定猶豫不決，并且這些國家也有自己的防止IUU船只靠近的港口措施，塞利格指出。這些可以和《協定》一起得到支持，從而在全球范圍內建立對非法捕撈的抵制。區域漁業管理組織通過行使自己的權力，實行更加嚴格的管控，也可以使港口國的措施得到強化。我們需要更多關于IUU海上捕撈的數據，來確定最需要采取行動的熱點地區。與此同時，海產品公司可以通過要求自己的供應鏈提高透明度和可追溯性，來為港口抵制IUU的努力提供助力，塞利格說道：

“IUU問題非常復雜，真的需要每個人都做一些事情才能解決。”

本文于2022年首發于對話地球網站。

■ 艾瑪·布萊斯，自由撰稿人，關注環境、自然保護和氣候變化相關的議題。

原標題：《中國剛加入的《港口國措施協定》如何運作？》

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