據(jù)新華社4月12日消息，國際海事組織（IMO）11日宣布，批準(zhǔn)《國際防止船舶造成污染公約》附件六修正案草案，強(qiáng)制實施國際海事組織凈零排放框架。這是世界上首個將整個行業(yè)領(lǐng)域的強(qiáng)制性排放限制和溫室氣體定價相結(jié)合的框架。

新框架的核心目標(biāo)是到2050年實現(xiàn)全球航運業(yè)凈零排放，將適用于總噸位超過5000噸的大型遠(yuǎn)洋船舶，這類船舶目前約占全球海運二氧化碳排放總量的85%。

新框架不僅確立了強(qiáng)制性燃料標(biāo)準(zhǔn)，還引入了全球范圍的碳定價機(jī)制，從而通過“雙軌制”推進(jìn)減排：一是設(shè)立逐年降低的全球燃料溫室氣體強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，二是推行碳定價機(jī)制，對排放超標(biāo)的船舶收取費用。

“航運作為一個全球性行業(yè)，其脫碳進(jìn)程若缺乏統(tǒng)一規(guī)則，就很容易出現(xiàn)碎片化風(fēng)險—誰排得多、誰承擔(dān)得少、誰先行、誰吃虧等問題。” 綠色創(chuàng)新發(fā)展研究院（iGDP）能源轉(zhuǎn)型項目協(xié)調(diào)員、分析師袁雅婷在接受澎湃新聞（www.kxwhcb.com）采訪時表示，航運業(yè)在制定統(tǒng)一碳規(guī)則時面臨兼顧公平性與效率性的雙重挑戰(zhàn)，這一復(fù)雜博弈也體現(xiàn)在此次談判中。

國際海事組織秘書長在本次會議閉幕式上表示，“這項協(xié)議可能并不完美，但它為我們前進(jìn)提供了堅實的基礎(chǔ)...我們在應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)全球航運現(xiàn)代化方面又邁出了一步。”然而，在美國政府臨時推出談判、全球貿(mào)易爭端因美國“對等”關(guān)稅邏輯持續(xù)升級的背景下，國際社會圍繞全球航運業(yè)減排努力還將面臨巨大挑戰(zhàn)。

2025年4月1日，巴西桑托斯港，一艘集裝箱船駛向港口。本文圖片 視覺中國

歷史性的協(xié)議

新華社報道稱，上述協(xié)議的核心組成部分之一是設(shè)立“國際海事組織凈零基金”。該基金將利用碳定價機(jī)制所產(chǎn)生的收入，為發(fā)展中國家的技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和減排轉(zhuǎn)型提供支持。這些措施計劃于2025年10月正式提交國際海事組織會議審議，如獲通過，預(yù)計于2027年生效。留出的兩年過渡期旨在為各方提供充分時間，以調(diào)整運營模式并投資于替代燃料和新技術(shù)。

據(jù)信德海事綠色航運研究員張晗透露，最終通過的協(xié)議是以中國、巴西等發(fā)展中國家提出的IMSF&F方案為基礎(chǔ)，由新加坡提出的折中方案--“J9提案”后，再以J9方案為基礎(chǔ)進(jìn)行談判修改的。提案提出了雙層合規(guī)機(jī)制：從2028年起，設(shè)定鼓勵性和底線性兩套排放目標(biāo)。達(dá)成鼓勵性目標(biāo)的船舶將獲得獎勵，未達(dá)成則繳納較低罰款；若連底線性目標(biāo)也無法實現(xiàn)，則需支付高額罰款。

各國最終通過的協(xié)議中規(guī)定了海運燃料的溫室氣體燃料強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)（GFI），超過該標(biāo)準(zhǔn)的船舶需要根據(jù)其超額程度支付罰款，對每噸排放量多支付100美元或380美元。國際海事組織秘書長將設(shè)立一個凈零排放基金（IMO Net-Zero Fund），用來存放碳定價機(jī)制收入所得。

然而，這些基金的使用與分配也較難達(dá)成共識，袁雅婷表示，“發(fā)達(dá)國家希望資金更多投入技術(shù)創(chuàng)新，但發(fā)展中國家則更關(guān)心如何幫助他們實際落地減排。確保資金公平分配，特別是支持小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的脫碳努力。”

最終的協(xié)議中確定將這些收入主要用于三個方面：獎勵近零排放燃料（ZNZs）應(yīng)用，支持全球航運能源轉(zhuǎn)型特別是發(fā)展中國家脫碳進(jìn)程，以及承擔(dān)基金及其理事會的日常運作費用。

“這是氣候政策的一個重要里程碑，也是航運業(yè)的一個轉(zhuǎn)折點。長期以來，我們的行業(yè)一直被貼上‘難以消減’的標(biāo)簽，但創(chuàng)紀(jì)錄的行業(yè)投資和一項新的全球措施可以扭轉(zhuǎn)這一局面，”世界航運公司總裁兼首席執(zhí)行官喬·克拉姆克在一份聲明中說。

航運業(yè)為什么要為碳排放交錢？

航運業(yè)是世界貿(mào)易的大動脈，90%的貨物在國際水域上運輸。然而，航運行業(yè)對化石燃料嚴(yán)重依賴。目前，該行業(yè)的碳排放量占全球碳排放量的3%。據(jù)世界銀行稱，如果將航運業(yè)當(dāng)成一個國家，它將是全球第六大溫室氣體排放國，排在日本和德國之間。

在全球經(jīng)濟(jì)逐步向綠色、低碳轉(zhuǎn)型的今天，航運業(yè)的“脫碳”進(jìn)程卻十分緩慢。當(dāng)前，綠色燃料在商業(yè)上尚無法與傳統(tǒng)燃料競爭。

張晗向澎湃新聞分析稱，由于綠色燃料的生產(chǎn)成本高且能量密度較低，綠色燃料的實際使用成本高達(dá)傳統(tǒng)燃料的三倍以上。

“現(xiàn)在僅靠綠色燃料本身的技術(shù)進(jìn)步或者大規(guī)模應(yīng)用，價格不太能與化石燃料打平，所以需要強(qiáng)制性的政策彌補(bǔ)這種成本差距。”張晗說。

國際環(huán)保組織Opportunity Green氣候外交政策官員布萊娜德·希蘭（Blánaid Sheeran）對澎湃新聞?wù)f，“如果沒有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)措施，就沒有可靠的方法來實現(xiàn)國際海事組織的《2023年戰(zhàn)略》目標(biāo)。”

根據(jù)《2023年船舶溫室氣體減排戰(zhàn)略》，全球航運業(yè)將于2050年實現(xiàn)凈零排放目標(biāo)。成員國在本次會議中討論了為實現(xiàn)船舶行業(yè)的綠色能源轉(zhuǎn)型而需采取的新中期措施。

現(xiàn)有的中期措施包括技術(shù)要素和經(jīng)濟(jì)要素兩個方面。前者強(qiáng)調(diào)航運企業(yè)運用船舶技術(shù)、航線優(yōu)化等方式提高船舶本身節(jié)能減排的能力。后者則是借助碳稅、碳排放交易市場等經(jīng)濟(jì)手段制定海上溫室氣體排放定價機(jī)制。而本次會議則致力于構(gòu)建航運業(yè)的碳排放定價體系。

貨輪排出的煙霧。

直接征收“碳稅”為何被拋棄？

本次談判過程并不容易，各國對于碳排放定價系統(tǒng)的方案存在較大分歧，各方討論的核心問題之一是“是否直接征收碳稅”。

據(jù)信德海事網(wǎng)報道，在79個最終投票的國家中，包括中國、歐盟、印度和日本在內(nèi)的63個國家贊成，沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋、俄羅斯等16個國家（大部分為產(chǎn)油國）反對該框架。而太平洋島國聯(lián)盟則投了棄權(quán)票。

在過去的談判中，以歐盟、澳大利亞及太平洋島國聯(lián)盟為代表的國家和組織主張對每噸二氧化碳排放征收一個統(tǒng)一的、固定的價格，希望通過提高碳價，促進(jìn)清潔能源在航運公司中的應(yīng)用。

馬紹爾群島海洋脫碳特使阿爾邦·伊紹達(dá)（Albon Ishoda）在會議中強(qiáng)調(diào)：“若不實施碳稅機(jī)制，國際海事組織的氣候目標(biāo)將失去實質(zhì)意義。”他指出，碳稅收入可用于支持發(fā)展中國家向綠色航運轉(zhuǎn)型，避免這些國家因資金與技術(shù)限制而被迫繼續(xù)使用高污染燃料和落后船舶，從而被排除在全球減排進(jìn)程之外。

長期跟蹤談判的張晗指出，碳稅將直接形成一大筆收入，這筆收入可能會成為發(fā)達(dá)國家逃避氣候責(zé)任的手段。“以歐盟為主的發(fā)達(dá)國家多次承諾為發(fā)展中國家提供氣候資金，但很多都沒有履行。”

盡管碳稅被視為重要的減排工具，但已有研究顯示，其經(jīng)濟(jì)效率和公平性仍存明顯短板。據(jù)國際海事組織官網(wǎng)披露的會議提案文件顯示，2025年1月31日，包括中國在內(nèi)的15個國家聯(lián)名向國際海事組織提交了一份文件，陳述了不應(yīng)該對全球航運業(yè)無差別征收碳稅的原因，強(qiáng)調(diào)無差別的單一稅收不符合各國氣候變化行動中“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則（CBDR）。

提案中提到了一項由巴西圣保羅大學(xué)和里約熱內(nèi)盧聯(lián)邦大學(xué)聯(lián)合研究發(fā)現(xiàn)，碳稅的減排成本遠(yuǎn)高于靈活的合規(guī)機(jī)制（Flexible Compliance Mechanism, FCM），每減少一噸二氧化碳需要支付約400至500美元，性價比明顯偏低。研究還指出，碳稅可能加劇發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而靈活的合規(guī)機(jī)制則通過激勵機(jī)制實現(xiàn)了更平穩(wěn)、高效的減排路徑。

歐洲妥協(xié)，美國離席

據(jù)《衛(wèi)報》此前報道，歐盟在此次談判立場上出現(xiàn)了微妙轉(zhuǎn)變，這對最終的協(xié)議達(dá)成至關(guān)重要。

盡管歐盟此前積極推動航運碳稅，但在本次會議期間立場有所松動，傾向于接受新加坡提出的“J9方案”中的雙層合規(guī)機(jī)制，前提是相關(guān)資金收益規(guī)模能夠與征稅方案相當(dāng)。

值得注意的是，美國特朗普政府退出了本次會議，這在一定程度上延緩了本次談判的進(jìn)程。據(jù)參與本次會議的談判人士透露，原定參會的美國代表團(tuán)在會議前夕突遭白宮召回，導(dǎo)致4月7日至11日的關(guān)鍵議程中連續(xù)出現(xiàn)三個空缺席位。

在一封美國致國際海事組織成員國的聲明信中，特朗普政府明確反對國際海事組織正在審議的溫室氣體收費機(jī)制，稱華盛頓不會接受“任何給美國或其人民的利益帶來不恰當(dāng)或不公平負(fù)擔(dān)的國際環(huán)境協(xié)議”，并威脅一旦碳定價制度實施，美國政府將采取“對等”措施反制。

事實上，美國在國際海事規(guī)則制定中的長期缺位與其航運業(yè)的衰退密切相關(guān)。自2000年以來，美國商船噸位占全球比例從11%暴跌至不足2%，而中國、韓國等新興造船大國主導(dǎo)了90%的船舶制造市場。

環(huán)保組織Opportunity Green政策官員布萊娜德·希蘭表示，“盡管美國代表已經(jīng)退出，但國際海事組織的談判已恢復(fù)正常…如果我們能達(dá)成一個有效的成果，那也是參會代表的談判問題，而不是因為受到場外人士的干預(yù)。”

在全球貿(mào)易爭端因美國“對等”關(guān)稅邏輯持續(xù)升級之下，國際海事組織推動全球航運業(yè)減排的共識與規(guī)則制定進(jìn)程正面臨著巨大難題。袁雅婷表示，“地緣政治摩擦和貿(mào)易保護(hù)主義確實在一定程度上削弱了各國之間在氣候議題上的互信，無疑會拖慢像航運碳稅這樣的多邊機(jī)制的談判進(jìn)程。”未來這一機(jī)制的落實，各方仍將拭目以待。