2025年，“兩新”政策加力擴圍，3月10日，國家發展改革委相關負責人透露，設施農業新納入支持范圍，正在加快更新改造。

設施農業的發展是農業現代化的重要標志，也是現代化農業發展的重要建設任務。《上海市現代設施農業專項規劃（2024—2035年）》《上海市設施農業現代化提升行動方案（2024-2027年）》等文件提出了上海強化科技創新策源和高端示范引領，重點建設現代設施農業引領區，發展高科技、高品質、高附加值現代設施農業的目標和要求。

近年來，上海設施農業發展成效顯著，但仍需解決一些問題和挑戰。在“兩新”政策的助力下，上海需強化設施農業關鍵核心技術創新供給、“開源”“節流”提升收益、優化土地保障路徑、強化部門協同與政策支持，積極打造全國領先的現代設施農業引領區，有效積累農業產業發展新質生產力的“上海經驗”，為全國的農業產業高質量發展貢獻“上海方案”。

一、上海設施農業發展存在的問題

（一）產業鏈關鍵核心技術與裝備對外依賴依然嚴重

上海堅持科技引領，十年間農業科技進步率達到80.13%，高端智能裝備及自動化控制等設施裝備技術的創新探索也一直走在全國前列。但是產業鏈上的育種育苗、作物生長控制、溫室生產與農機裝備供給等環節的關鍵性核心技術與裝備依然存在較強的進口依賴。育種育苗環節，設施種植基地的高品質番茄、長季節栽培彩椒等種子嚴重依賴于荷蘭、法國。作物生長環節，種苗的生長模型、監測土壤狀況的傳感器大部分采用荷蘭、美國的產品。溫室生產與農機裝備供給方面，全套半封閉溫室等高端引領性設備和技術以及管理模式均引自荷蘭。

（二）成本高企與市場競爭力弱的雙重擠壓導致盈利空間有限

成本方面，能源成本偏高、融資難、用工貴、財稅支持政策針對性不足等問題導致上海設施農業生產運維成本居高不下。上海現代化溫室生產的加熱模式以燃燒天然氣為主。由于近來天然氣價格猛漲、上海能源單價遠高于甘肅、寧夏等農業大省、冬季低溫弱光、夏季高溫高濕的氣候特點需要更多能源維持補光、制冷等環控需求。由于設施農業項目的產銷、成本、市場等信息難以評估，針對現代農業設施建設的金融產品和服務不足，企業融資困難。

據調研反映，花卉種苗、工廠化食用菌、設施蔬菜等行業設施農業發展需要一批懂技術的較為年輕的專業工人。上海農業領域存在嚴重老齡化和勞動力不足等問題。一些企業不得不高價從四川省、貴州省以及東三省等地區雇傭合適的工人。企業普遍反映，在無政府投資補貼的情況下很難盈利。但是當前政府財政補貼主要支持設施農業基礎性建設，對創新型項目的財政支持力度欠缺。一些關于設施農業的新技術和新品種的試錯成本較高，企業不敢大規模投產。亟需政府給予一定財政補貼或稅收優惠，降低其運營成本和風險。

收益方面，產品同質化、市場營銷力度不足等問題導致地產產品缺乏市場競爭優勢。以設施蔬菜和食用菌為例，采用現代設施裝備的企業與傳統農戶生產的產品高度同質化，主要集中在小番茄、黃瓜、草莓、金針菇、真姬菇等少數幾個品種，導致市場競爭比較激烈且無明顯競爭優勢。部分高端設施農業企業生產的高品質產品由于品牌宣傳滯后，產品的市場認可度較低，缺乏市場競爭力。

（三）設施農業用地供需矛盾嚴重制約新建項目開展

為促進上海設施農業高質量發展，上海布局打造12個現代設施農業片區，并出臺《關于加強農業現代化發展推進農業生產配套“點狀供地”工作的實施意見》等文件，為設施農業項目提供了多元化配置土地資源要素的政策保障。但是設施農業用地仍存在總量不足、政策落地難等瓶頸問題。上海系統內備案設施農用地僅2.88萬畝，且空間布局較為分散，難以滿足設施農業的規模化發展。12個現代設施農業片區內永久基本農田占比較高，約占3.6萬畝片區總面積的20.5%。“點狀供地”工作由于缺乏具體的操作性實施辦法，實際的用地審批工作面臨無通道、難落地等問題，嚴重影響了各片區首發項目進度。

（四）存量設施農業提檔升級的政策支持力度不足

近年來，上海設施農業生產總體規模不斷提升，但是高端設施占比仍然較低。截至2022年底，上海市種植設施化總面積已達31.5萬畝，但是連棟塑料溫室面積約2.3萬畝，其他（玻璃）溫室面積約0.23萬畝，占比分別僅為7.3%和0.7%。不少企業反映了現有設施農業項目亟待擴建、升級改造、發展新型業態等訴求，但是由于不在12個現代設施農業片區內，項目改造升級或擴建缺乏相應的政策支持。例如，有企業反映，既有項目由于土地“硬約束”被劃為基本農田，難以在項目原址擴建或發展新業態，制約了存量設施農業的可持續發展。

二、對策建議

（一）強化關鍵性核心技術創新供給，培育上海設施農業科技創新集成優勢

緊扣上海國際科創中心建設、長三角一體化等戰略機遇，聚焦農業領域新質生產力，開展設施農業關鍵核心技術攻關和科創成果應用。

育種育苗環節，圍繞生物育種，加大基因編輯、合成生物、分子標記等育種前沿技術和基礎研究投入，加快具有突破性優勢的新品種選育推廣和種業新技術應用。加快現代設施集約化育苗（秧）中心項目建設，加快補齊商品化育苗（秧）短板，滿足水稻、蔬菜設施化種植對高質量健康種苗的需求。

作物生長環節，推廣高效移栽與采收、環境自動調控、水肥一體化智能控制和作物生長信息監測等技術裝備，提升國產替代率。

溫室生產環節，開展適合上海本土化溫室的技術攻關研究。例如，對于引進的荷蘭溫室，在種植、運營、銷售等環節開展聯合技術攻關課題，解決適合上海本土溫室的方式方法，尤其是通過攻關解決上海地區玻璃溫室夏季高溫生產的難題。

農機裝備供給環節，圍繞農機裝備短板需求清單，研制智能農業裝備專用元器件和柔性農業機器人等，提高設施農業機械化和智能化水平。

（二）“節流”“開源”雙管齊下，穩步提升上海設施農業效益

成本方面，一是通過優化產業布局、構建能源的集成化管理、利用新技術新材料等方式，降低能源利用成本。借鑒荷蘭現代農業產業園的布局經驗，探索不同產業的跨界融合與技術互補，探索高能耗企業與現代農業產業相結合的布局方案，促進高耗能企業的余熱利用，降低現代設施農業的能源利用成本。探索綜合利用生物質能、光伏、地源熱泵和水源熱泵等新型清潔能源路徑，圍繞“雙碳”目標，實現片區化集成化能源管理。通過研發新型覆蓋材料和建筑結構模塊化，以及主動蓄放熱設備的應用，降低溫室造價和運營成本，同時提高溫室的能源利用效率。

二是構建多元高效的投資與融資渠道。以市場為導向，加強對現代設施農業發展的宏觀調控，做好結構規劃和調整工作，制定相關財政扶持政策，創造有利于現代設施農業產業體系生存與發展的資金保障體系。發揮政府引導和政策導向作用，吸引和鼓勵社會資金投入到現代設施農業發展中來，構建多元的投資渠道。探索有效解決農業產業融資困難的途徑舉措，如參考荷蘭經驗，構建農民合作金融制度，設立擔保基金，給予農戶擔保信貸支持，探索設置現代設施農業安全基金，針對上海特有災害風險，提高農戶抵抗災害風險能力。

三是加強農業人才培養和引進。充分發揮政策吸引人才機制，以優惠政策吸引和引進農業科技人員，切實提高生活服務保障，如圍繞現代設施農業建設，強化人才公寓、員工宿舍、公共交通等配套設施建設，優化農業企業“營商環境”，吸引更多人才為現代設施農業發展服務；發揮政府優勢，組建專家組、攻關組，發揮市場化手段建立咨詢服務公司，加快培養實操技術人員；加強農業職業教育培訓（含農機和農技）和人才團隊建設，提升農業從業者系統管理水平和農業機械化作業能力。

四是調整和優化財政補貼政策。有針對性地加大對現代設施農業相關企業的補貼力度，例如提高財政對都市現代農業項目（設施農業建設）的支持比例；在設施農業用工和房租方面給予一定政策優惠，加大企業“機器換人”財政補貼；鼓勵和支持企業對綠色能源的改造和使用，加強對現代設施農業節能減排建設和科研項目的傾斜力度等。

收益方面，注重特色化、品牌化發展，提高設施農業附加值。根據各涉農區農業資源稟賦優勢，因地制宜科學布局綠色蔬菜、食味稻米、特色瓜果、都市花卉、優質畜禽等適宜設施農業的優勢產業，打造涵蓋生產、加工、流通、科技、服務的特色化全產業鏈集群。通過多渠道的市場推廣，如展會、媒體合作、電商平臺等，擴大品牌的知名度和影響力。鼓勵組建現代設施產業聯盟，聯合做大做強產業品牌，避免惡性競爭。

（三）優化土地保障路徑，加速推動設施農業新建項目落地

以12個設施農業片區首發項目為抓手，加快研究制定永久基本農田等保護性空間的調整優化路徑、暫借劃補空間管理辦法和設施農業用地管理辦法，細化設施農業片區項目建設的操作路徑和辦事指南。抓緊推進國土空間規劃工作，按需開展全域土地綜合整治實施方案的編制工作，為現代設施農業項目用地騰挪空間。研究建立現代設施農業項目落地的“快速通道”，明確設施農用地辦理手續，切實提高設施農業項目用地備案和審批效率。

（四）強化部門協同與政策支持，鼓勵存量設施農業發展新業態

認真貫徹落實《全國現代設施農業建設規劃(2023—2030年)》文件精神，并根據《上海市設施農業現代化提升行動方案（2024-2027年）》以及《上海市現代設施農業專項規劃（2024-2035年）》，加快建立上海設施農業優勢項目庫制度，做好存量設施農業更新升級意愿摸底工作。研究出臺和落實各種優惠政策，堅持以企業需求為導向，大力開展“一企一策”提檔升級幫促工作，推動存量設施農業項目擴建與升級改造。強化農業與科技、經濟、規資、生態、水務等多領域、多部門的溝通協作，鼓勵企業創新生產模式，促進設施農業發展新業態。

（作者崔園園系上海發展戰略研究所助理研究員）