2025年，“兩新”政策加力擴(kuò)圍，3月10日，國家發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，設(shè)施農(nóng)業(yè)新納入支持范圍，正在加快更新改造。

設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要建設(shè)任務(wù)。《上海市現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃（2024—2035年）》《上海市設(shè)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升行動方案（2024-2027年）》等文件提出了上海強(qiáng)化科技創(chuàng)新策源和高端示范引領(lǐng)，重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)引領(lǐng)區(qū)，發(fā)展高科技、高品質(zhì)、高附加值現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)的目標(biāo)和要求。

近年來，上海設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展成效顯著，但仍需解決一些問題和挑戰(zhàn)。在“兩新”政策的助力下，上海需強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新供給、“開源”“節(jié)流”提升收益、優(yōu)化土地保障路徑、強(qiáng)化部門協(xié)同與政策支持，積極打造全國領(lǐng)先的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)引領(lǐng)區(qū)，有效積累農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的“上海經(jīng)驗(yàn)”，為全國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)“上海方案”。

一、上海設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵核心技術(shù)與裝備對外依賴依然嚴(yán)重

上海堅(jiān)持科技引領(lǐng)，十年間農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步率達(dá)到80.13%，高端智能裝備及自動化控制等設(shè)施裝備技術(shù)的創(chuàng)新探索也一直走在全國前列。但是產(chǎn)業(yè)鏈上的育種育苗、作物生長控制、溫室生產(chǎn)與農(nóng)機(jī)裝備供給等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵性核心技術(shù)與裝備依然存在較強(qiáng)的進(jìn)口依賴。育種育苗環(huán)節(jié)，設(shè)施種植基地的高品質(zhì)番茄、長季節(jié)栽培彩椒等種子嚴(yán)重依賴于荷蘭、法國。作物生長環(huán)節(jié)，種苗的生長模型、監(jiān)測土壤狀況的傳感器大部分采用荷蘭、美國的產(chǎn)品。溫室生產(chǎn)與農(nóng)機(jī)裝備供給方面，全套半封閉溫室等高端引領(lǐng)性設(shè)備和技術(shù)以及管理模式均引自荷蘭。

（二）成本高企與市場競爭力弱的雙重?cái)D壓導(dǎo)致盈利空間有限

成本方面，能源成本偏高、融資難、用工貴、財(cái)稅支持政策針對性不足等問題導(dǎo)致上海設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)維成本居高不下。上海現(xiàn)代化溫室生產(chǎn)的加熱模式以燃燒天然氣為主。由于近來天然氣價(jià)格猛漲、上海能源單價(jià)遠(yuǎn)高于甘肅、寧夏等農(nóng)業(yè)大省、冬季低溫弱光、夏季高溫高濕的氣候特點(diǎn)需要更多能源維持補(bǔ)光、制冷等環(huán)控需求。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)銷、成本、市場等信息難以評估，針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)不足，企業(yè)融資困難。

據(jù)調(diào)研反映，花卉種苗、工廠化食用菌、設(shè)施蔬菜等行業(yè)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展需要一批懂技術(shù)的較為年輕的專業(yè)工人。上海農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在嚴(yán)重老齡化和勞動力不足等問題。一些企業(yè)不得不高價(jià)從四川省、貴州省以及東三省等地區(qū)雇傭合適的工人。企業(yè)普遍反映，在無政府投資補(bǔ)貼的情況下很難盈利。但是當(dāng)前政府財(cái)政補(bǔ)貼主要支持設(shè)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)，對創(chuàng)新型項(xiàng)目的財(cái)政支持力度欠缺。一些關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)的新技術(shù)和新品種的試錯(cuò)成本較高，企業(yè)不敢大規(guī)模投產(chǎn)。亟需政府給予一定財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，降低其運(yùn)營成本和風(fēng)險(xiǎn)。

收益方面，產(chǎn)品同質(zhì)化、市場營銷力度不足等問題導(dǎo)致地產(chǎn)產(chǎn)品缺乏市場競爭優(yōu)勢。以設(shè)施蔬菜和食用菌為例，采用現(xiàn)代設(shè)施裝備的企業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品高度同質(zhì)化，主要集中在小番茄、黃瓜、草莓、金針菇、真姬菇等少數(shù)幾個(gè)品種，導(dǎo)致市場競爭比較激烈且無明顯競爭優(yōu)勢。部分高端設(shè)施農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的高品質(zhì)產(chǎn)品由于品牌宣傳滯后，產(chǎn)品的市場認(rèn)可度較低，缺乏市場競爭力。

（三）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾嚴(yán)重制約新建項(xiàng)目開展

為促進(jìn)上海設(shè)施農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，上海布局打造12個(gè)現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)片區(qū)，并出臺《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套“點(diǎn)狀供地”工作的實(shí)施意見》等文件，為設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目提供了多元化配置土地資源要素的政策保障。但是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地仍存在總量不足、政策落地難等瓶頸問題。上海系統(tǒng)內(nèi)備案設(shè)施農(nóng)用地僅2.88萬畝，且空間布局較為分散，難以滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。12個(gè)現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)片區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田占比較高，約占3.6萬畝片區(qū)總面積的20.5%。“點(diǎn)狀供地”工作由于缺乏具體的操作性實(shí)施辦法，實(shí)際的用地審批工作面臨無通道、難落地等問題，嚴(yán)重影響了各片區(qū)首發(fā)項(xiàng)目進(jìn)度。

（四）存量設(shè)施農(nóng)業(yè)提檔升級的政策支持力度不足

近年來，上海設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體規(guī)模不斷提升，但是高端設(shè)施占比仍然較低。截至2022年底，上海市種植設(shè)施化總面積已達(dá)31.5萬畝，但是連棟塑料溫室面積約2.3萬畝，其他（玻璃）溫室面積約0.23萬畝，占比分別僅為7.3%和0.7%。不少企業(yè)反映了現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目亟待擴(kuò)建、升級改造、發(fā)展新型業(yè)態(tài)等訴求，但是由于不在12個(gè)現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)片區(qū)內(nèi)，項(xiàng)目改造升級或擴(kuò)建缺乏相應(yīng)的政策支持。例如，有企業(yè)反映，既有項(xiàng)目由于土地“硬約束”被劃為基本農(nóng)田，難以在項(xiàng)目原址擴(kuò)建或發(fā)展新業(yè)態(tài)，制約了存量設(shè)施農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、對策建議

（一）強(qiáng)化關(guān)鍵性核心技術(shù)創(chuàng)新供給，培育上海設(shè)施農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新集成優(yōu)勢

緊扣上海國際科創(chuàng)中心建設(shè)、長三角一體化等戰(zhàn)略機(jī)遇，聚焦農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力，開展設(shè)施農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和科創(chuàng)成果應(yīng)用。

育種育苗環(huán)節(jié)，圍繞生物育種，加大基因編輯、合成生物、分子標(biāo)記等育種前沿技術(shù)和基礎(chǔ)研究投入，加快具有突破性優(yōu)勢的新品種選育推廣和種業(yè)新技術(shù)應(yīng)用。加快現(xiàn)代設(shè)施集約化育苗（秧）中心項(xiàng)目建設(shè)，加快補(bǔ)齊商品化育苗（秧）短板，滿足水稻、蔬菜設(shè)施化種植對高質(zhì)量健康種苗的需求。

作物生長環(huán)節(jié)，推廣高效移栽與采收、環(huán)境自動調(diào)控、水肥一體化智能控制和作物生長信息監(jiān)測等技術(shù)裝備，提升國產(chǎn)替代率。

溫室生產(chǎn)環(huán)節(jié)，開展適合上海本土化溫室的技術(shù)攻關(guān)研究。例如，對于引進(jìn)的荷蘭溫室，在種植、運(yùn)營、銷售等環(huán)節(jié)開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)課題，解決適合上海本土溫室的方式方法，尤其是通過攻關(guān)解決上海地區(qū)玻璃溫室夏季高溫生產(chǎn)的難題。

農(nóng)機(jī)裝備供給環(huán)節(jié)，圍繞農(nóng)機(jī)裝備短板需求清單，研制智能農(nóng)業(yè)裝備專用元器件和柔性農(nóng)業(yè)機(jī)器人等，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)機(jī)械化和智能化水平。

（二）“節(jié)流”“開源”雙管齊下，穩(wěn)步提升上海設(shè)施農(nóng)業(yè)效益

成本方面，一是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、構(gòu)建能源的集成化管理、利用新技術(shù)新材料等方式，降低能源利用成本。借鑒荷蘭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的布局經(jīng)驗(yàn)，探索不同產(chǎn)業(yè)的跨界融合與技術(shù)互補(bǔ)，探索高能耗企業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的布局方案，促進(jìn)高耗能企業(yè)的余熱利用，降低現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)的能源利用成本。探索綜合利用生物質(zhì)能、光伏、地源熱泵和水源熱泵等新型清潔能源路徑，圍繞“雙碳”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)片區(qū)化集成化能源管理。通過研發(fā)新型覆蓋材料和建筑結(jié)構(gòu)模塊化，以及主動蓄放熱設(shè)備的應(yīng)用，降低溫室造價(jià)和運(yùn)營成本，同時(shí)提高溫室的能源利用效率。

二是構(gòu)建多元高效的投資與融資渠道。以市場為導(dǎo)向，加強(qiáng)對現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控，做好結(jié)構(gòu)規(guī)劃和調(diào)整工作，制定相關(guān)財(cái)政扶持政策，創(chuàng)造有利于現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系生存與發(fā)展的資金保障體系。發(fā)揮政府引導(dǎo)和政策導(dǎo)向作用，吸引和鼓勵(lì)社會資金投入到現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展中來，構(gòu)建多元的投資渠道。探索有效解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資困難的途徑舉措，如參考荷蘭經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建農(nóng)民合作金融制度，設(shè)立擔(dān)保基金，給予農(nóng)戶擔(dān)保信貸支持，探索設(shè)置現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)安全基金，針對上海特有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶抵抗災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力。

三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)和引進(jìn)。充分發(fā)揮政策吸引人才機(jī)制，以優(yōu)惠政策吸引和引進(jìn)農(nóng)業(yè)科技人員，切實(shí)提高生活服務(wù)保障，如圍繞現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，強(qiáng)化人才公寓、員工宿舍、公共交通等配套設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)企業(yè)“營商環(huán)境”，吸引更多人才為現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)；發(fā)揮政府優(yōu)勢，組建專家組、攻關(guān)組，發(fā)揮市場化手段建立咨詢服務(wù)公司，加快培養(yǎng)實(shí)操技術(shù)人員；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育培訓(xùn)（含農(nóng)機(jī)和農(nóng)技）和人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)從業(yè)者系統(tǒng)管理水平和農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)能力。

四是調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼政策。有針對性地加大對現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)的補(bǔ)貼力度，例如提高財(cái)政對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目（設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)）的支持比例；在設(shè)施農(nóng)業(yè)用工和房租方面給予一定政策優(yōu)惠，加大企業(yè)“機(jī)器換人”財(cái)政補(bǔ)貼；鼓勵(lì)和支持企業(yè)對綠色能源的改造和使用，加強(qiáng)對現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)節(jié)能減排建設(shè)和科研項(xiàng)目的傾斜力度等。

收益方面，注重特色化、品牌化發(fā)展，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)附加值。根據(jù)各涉農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)勢，因地制宜科學(xué)布局綠色蔬菜、食味稻米、特色瓜果、都市花卉、優(yōu)質(zhì)畜禽等適宜設(shè)施農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造涵蓋生產(chǎn)、加工、流通、科技、服務(wù)的特色化全產(chǎn)業(yè)鏈集群。通過多渠道的市場推廣，如展會、媒體合作、電商平臺等，擴(kuò)大品牌的知名度和影響力。鼓勵(lì)組建現(xiàn)代設(shè)施產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，聯(lián)合做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)品牌，避免惡性競爭。

（三）優(yōu)化土地保障路徑，加速推動設(shè)施農(nóng)業(yè)新建項(xiàng)目落地

以12個(gè)設(shè)施農(nóng)業(yè)片區(qū)首發(fā)項(xiàng)目為抓手，加快研究制定永久基本農(nóng)田等保護(hù)性空間的調(diào)整優(yōu)化路徑、暫借劃補(bǔ)空間管理辦法和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法，細(xì)化設(shè)施農(nóng)業(yè)片區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的操作路徑和辦事指南。抓緊推進(jìn)國土空間規(guī)劃工作，按需開展全域土地綜合整治實(shí)施方案的編制工作，為現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地騰挪空間。研究建立現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目落地的“快速通道”，明確設(shè)施農(nóng)用地辦理手續(xù)，切實(shí)提高設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地備案和審批效率。

（四）強(qiáng)化部門協(xié)同與政策支持，鼓勵(lì)存量設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)

認(rèn)真貫徹落實(shí)《全國現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)規(guī)劃(2023—2030年)》文件精神，并根據(jù)《上海市設(shè)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升行動方案（2024-2027年）》以及《上海市現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃（2024-2035年）》，加快建立上海設(shè)施農(nóng)業(yè)優(yōu)勢項(xiàng)目庫制度，做好存量設(shè)施農(nóng)業(yè)更新升級意愿摸底工作。研究出臺和落實(shí)各種優(yōu)惠政策，堅(jiān)持以企業(yè)需求為導(dǎo)向，大力開展“一企一策”提檔升級幫促工作，推動存量設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目擴(kuò)建與升級改造。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)與科技、經(jīng)濟(jì)、規(guī)資、生態(tài)、水務(wù)等多領(lǐng)域、多部門的溝通協(xié)作，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)模式，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)。

（作者崔園園系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員）