【編者按】

法治乃民企發(fā)展之根基。今年2月，時(shí)隔六年多，中央再次召開民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展作出全面部署。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。中央層面以及多部委明確表態(tài)，營(yíng)造公平公正的法治環(huán)境。

護(hù)航民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，根本在于法治。黨的二十大報(bào)告提出“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。

新時(shí)代新征程，如何以法治的方式護(hù)航民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？時(shí)值2025年全國(guó)兩會(huì)，澎湃新聞圍繞民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題，邀請(qǐng)代表委員、司法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者闡述觀點(diǎn)、提出建言，特此推出“法治護(hù)航民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”專題策劃，以期研討。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、北京金臺(tái)律師事務(wù)所主任皮劍龍繼續(xù)提交了一份有關(guān)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建言，聚焦違規(guī)異地執(zhí)法的問題。

全國(guó)政協(xié)委員、北京金臺(tái)律師事務(wù)所主任皮劍龍

澎湃新聞注意到，這是皮劍龍?jiān)诮曷穆氈休^為關(guān)注的領(lǐng)域，相關(guān)建議均圍繞保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體和民營(yíng)企業(yè)家權(quán)益展開。他表示，今年政府工作報(bào)告和“兩高”報(bào)告都提到要堅(jiān)決防止嚴(yán)厲糾治違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法，“這和我的想法一致，我前年提交了加快制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的建議，去年提交了遏制趨利性執(zhí)法的建議，今年繼續(xù)提交糾治違規(guī)異地執(zhí)法的建議。”

澎湃新聞注意到，今年的“兩高”報(bào)告均將“治理違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行回顧。最高人民法院院長(zhǎng)張軍在談到服務(wù)法治化營(yíng)商環(huán)境時(shí)說，人民法院對(duì)國(guó)有、民營(yíng)等各類所有制經(jīng)濟(jì)，做到合法權(quán)益依法平等保護(hù)、違法犯罪一律依法懲治。依法保護(hù)企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益。加強(qiáng)對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法、趨利性執(zhí)法案件的審查，嚴(yán)防以刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。

最高人民檢察院檢察長(zhǎng)應(yīng)勇表示，檢察機(jī)關(guān)依法平等保護(hù)各類經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的監(jiān)督，堅(jiān)決糾正利用刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛、違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法等問題。

如何破解“違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”？“兩高”也分別作出了部署。張軍表示，依法平等保護(hù)國(guó)有、民營(yíng)、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，促推法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)建設(shè)。應(yīng)勇表示，全力服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。積極參與規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，開展違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法專項(xiàng)監(jiān)督。

特別是在糾治違規(guī)異地執(zhí)法問題上，皮劍龍?jiān)谇笆鼋ㄗh中呼吁，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，特別是對(duì)罰沒收入異常增長(zhǎng)、大量異地執(zhí)法等情況進(jìn)行審查核實(shí)，同時(shí)嚴(yán)格限制關(guān)于指定異地管轄的授權(quán)性規(guī)定，并進(jìn)一步明晰行政執(zhí)法地域管轄的相關(guān)規(guī)則。

“近年來，個(gè)別行政執(zhí)法部門的違規(guī)異地執(zhí)法行為引發(fā)全社會(huì)廣泛關(guān)注。”皮劍龍解釋說，異地執(zhí)法是指在一些特定情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)跨越地域界線對(duì)非本轄區(qū)的對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法。

他認(rèn)為，從法律上講，只要不越權(quán)限、不違反程序，執(zhí)法依據(jù)充分、無逐利行為，異地執(zhí)法當(dāng)然是被允許的。但現(xiàn)實(shí)中，由于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法程序不規(guī)范、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使等原因，異地執(zhí)法可能被個(gè)別行政執(zhí)法部門濫用。

“違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法嚴(yán)重破壞了營(yíng)商環(huán)境，侵害企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益。這種行為不僅侵害了企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，還可能對(duì)企業(yè)家的人身自由造成威脅，從而打擊企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新精神。”皮劍龍認(rèn)為，違規(guī)異地執(zhí)法破壞了行政管理的秩序，降低了執(zhí)法的公信力。這種行為違背了執(zhí)法的初衷，損害了企業(yè)的利益，打擊了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)信心，進(jìn)而影響到市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和法治的權(quán)威性。

澎湃新聞注意到，2024年12月16日，國(guó)務(wù)院第十一次專題學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，關(guān)注罰沒收入異常增長(zhǎng)、大量異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，審查核實(shí)相關(guān)執(zhí)法行為，有問題的要及時(shí)糾正”。2025年1月7日，國(guó)家發(fā)展改革委公布《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》，明確要求各地方不得利用行政或刑事手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，不得違法開展異地執(zhí)法或?qū)嵭挟惖毓茌牐婪ǚ乐购图m正逐利性執(zhí)法司法活動(dòng)。

如何進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，糾治違規(guī)異地執(zhí)法問題？皮劍龍?zhí)岢隽巳缦陆ㄑ裕阂弧?qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督?。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，特別是對(duì)罰沒收入異常增長(zhǎng)、大量異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況進(jìn)行審查核實(shí)，確保執(zhí)法行為合法合規(guī)?。盡快出臺(tái)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，加強(qiáng)和規(guī)范行政執(zhí)法監(jiān)督工作，健全和完善行政執(zhí)法監(jiān)督，使得對(duì)日常行政執(zhí)法的監(jiān)督、對(duì)違規(guī)異地執(zhí)法的糾治有法可依。加快建立統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立健全投訴舉報(bào)、情況通報(bào)等制度，對(duì)逐利性異地行政執(zhí)法予以嚴(yán)厲查處。

二、依法嚴(yán)格限制關(guān)于指定異地管轄的授權(quán)性規(guī)定。目前，為了提升執(zhí)法力度、探索執(zhí)法策略，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格公正執(zhí)法，有些行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件作出授權(quán)，規(guī)定上級(jí)行政執(zhí)法部門可以指定下級(jí)行政執(zhí)法部門對(duì)特定的行政違法案件異地執(zhí)法。但此類規(guī)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法作出，有明確的限制，不宜過多，更不能濫用。這種異地執(zhí)法必須取得法律和行政法規(guī)的授權(quán)，且應(yīng)與當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門協(xié)調(diào)和溝通，以確保合法性和必要性。

三、進(jìn)一步明晰行政執(zhí)法地域管轄的相關(guān)規(guī)則。行政處罰法規(guī)定，“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這確定了行政處罰地域管轄的一般原則，非因法定事由，不能以擴(kuò)大解釋的方式突破地域管轄規(guī)定。但當(dāng)前，個(gè)別行政執(zhí)法部門存在對(duì)“違法行為發(fā)生地”作任意擴(kuò)張解釋的情況，這也是導(dǎo)致違規(guī)異地執(zhí)法的重要原因之一。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)執(zhí)法管轄的行政解釋，對(duì)“違法行為發(fā)生地”的內(nèi)涵作出明確界定。

四、明確執(zhí)法權(quán)限和程序?。明晰行政權(quán)和司法權(quán)的界限，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)止于其管轄的地域范圍，逾越地域即為逾越職權(quán)。對(duì)于缺乏法律依據(jù)的異地執(zhí)法行為，應(yīng)及時(shí)糾偏?。

五、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督?。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)管轄監(jiān)督，對(duì)涉企案件，堅(jiān)持以地域管轄為原則、指定管轄為例外。加強(qiáng)定性把關(guān)，辦理跨省審查逮捕、審查起訴案件時(shí)，由辦案檢察機(jī)關(guān)提出審查意見，呈報(bào)至省級(jí)檢察院審批決定。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違法查扣凍財(cái)產(chǎn)及異地趨利性執(zhí)法司法問題的監(jiān)督和糾正，確保執(zhí)法行為公正、合法。