2025年全國兩會開啟，全國人大常委會委員、環資委副主任委員呂忠梅的日程排得滿滿當當。自2003年擔任第十屆全國人大代表至今，每年全國兩會都能聽到她為中國環境法治鼓與呼的聲音。

在過往的二十余年，她有第十二屆全國人大代表和政協委員的身份“雙跨”，也有第十二屆、十三屆全國政協社會和法制委員會駐會副主任的政協機關履職經歷，還有第十四屆全國人大代表的華麗回歸。

作為農工民主黨黨員和法學研究工作者，她感觸最深的是，能夠把自己的專業知識、學術方向和研究成果與時代發展和國家所需緊密結合在一起，把學術理想變成中國法治的現實。

呂忠梅說，人大和政協都是大平臺，正是因為有全國人大代表或政協委員的身份，她可以提出議案、提案和建議，提交的意見能夠被看見、發出的聲音能夠被聽見，這也是我國的根本政治和基本政治制度能夠讓代表和委員很好發揮作用的體現。

回望二十多年的履職實踐，呂忠梅認為自己成長為了一名合格的人大代表。

從提出設立環保法庭、設立環境公益訴訟，到長江保護法的制定、環保法的修訂……她提出的許多議案、建議和提案被采納，給予她巨大的成就感。這種成就感在她看來并不是因為自己做成了什么事，而是作為環境法的研究者的代表，能夠把這個群體的研究成果運用到國家法治建設中，為這個時代貢獻一份力量。

從全國人大代表到全國人大常委會委員、環資委副主任委員，呂忠梅在人大的履職平臺不斷深入和擴大，這也給她帶來許多新的機遇。

“過去作為人大代表，更多的是提出議案、建議，列席常委會。現在，作為常委會委員、專門委員會委員，不僅可以牽頭制定或聯系提出相關法律草案，而且可以直接參與列入立法計劃的所有法律的審議，在其他法律審議的過程中，自己也可以從環境法的角度提出一些建議。”呂忠梅說，比如在審議監督法修正案時，提出將各級人民政府定期向各級人大常委會報告所轄區域環境質量狀況、接受人大監督的成功實踐上升為常態化監督事項的建議，得到采納。就是她發揮作用的一個例子。

今年是新環境保護法實施十周年。過去十年，在這部“長了牙齒”的法律推動下，中國的生態環境狀況發生了巨大改善，作為這部法律修訂和實施的親歷者，呂忠梅在全國兩會前夕接受了澎湃新聞（www.kxwhcb.com）專訪。

她談及新環保法的實施效果超出了預期，也提到隨著生態環境保護法律越來越多，各種問題也充分暴露，亟需通過以法典化的方式解決現行立法中的矛盾和沖突。

以下為對話全文：

新環保法實施十年，效果超出預期

澎湃新聞：今年是新環境保護法實施十周年，您作為這部法律修訂和實施的親歷者，回顧法律實施的這十年您有何感受？

呂忠梅：新環保法已經實施十年，回頭看，現在法律實施中的突出亮點，都是當年修法時關注的重點，說明我們確立了一部好的環保法；現在看，這部法律的實施效果超出預期。

第一個亮點是加強了對各級人民政府履行環境保護職責的監督。把過去的環保法只管企業不管政府，調整為既督企又督政。為此，修法時專門設計了一系列“督政”的制度，比如，規定各級人民政府對所轄區域環境質量負總責，建立環境質量考核制度；規定各級人民政府定期向同級人大報告環境保護工作情況，接受人大監督。這兩項制度新環保法實施十年來一直堅持，取得了很好的效果。

與此同時，各級人大及其常委會也加強了對政府的監督，除了聽取政府的環保工作情況報告外，還堅持進行執法檢查。比如，全國人大自新環保法實施以來，每年都安排對1-2部環境保護的法律執行情況進行檢查，有些還結合執法檢查安排了專題詢問，充分發揮了人大作為法律監督機關的“督政”作用。

第二個亮點是更嚴格的行政監管制度作用的充分發揮。新環保法增加了行政查封扣押等強制措施、規定了按日連續計罰等嚴厲的行政處罰制度，讓環保法成為“史上最嚴”的法律。新環保法的實施與生態文明體制改革時間同步，大大增強了法律的執行力。特別是2018年國務院機構改革，將新環保法確定的生態環境行政主管部門統一監督管理落實到位，把原來六個部委與環境行政處罰相關的事項進行整合，成立專門的環境執法監督機構，集中行使環境執法權，使“長出了牙齒”的環保法能夠真正咬到污染者、破壞者，法律的執行力度越來越大。

生態文明體制改革明確了環境保護“黨政同責”，中央生態環境保護督察在新環保法的執行中發揮了非常重要的作用。

第三個亮點是環境司法的專門化、專業化發展，充分發揮司法的保駕護航功能，以國家強制力保障法律實施。2014年最高人民法院設立環境資源審判庭，出臺了系列司法政策和司法解釋，破解環境資源案件“立案難”“審理難”“執行難”等問題；2017年開始試行檢察公益訴訟制度，2020年全面推行。試點階段，檢察機關辦理的公益訴訟案件中，環保公益訴訟占到八成以上；到現在，環保類的公益訴訟依然超過一半。

隨著新環保法的實施，我國建成了世界上獨一無二的從最高人民法院、最高人民檢察院到覆蓋各級司法機關的環境司法體系，辦理了許多具有世界典范意義的生態環境案件，聯合國環境規劃署網站開辟中國環境資源審判專欄，向全世界推廣。

最后一個亮點是老百姓的自覺遵守。新環保法明確規定公民有保護環境的義務，鼓勵公民踐行綠色低碳生活的理念，節約資源、保護環境。我們看到，垃圾分類、植樹造林、綠色消費，這些需要人人參與的環保行動，得到了群眾的認可，環保行動者、志愿者越來越多。

新環保法專門增加了信息公開和公眾參與一章，鼓勵公眾參與。這十年來也出現了更多的環保公益組織，發揮著更大的參與、監督作用，為共建共治共享的環保行動提供支持。這些巨大的變化也說明，新環保法的確發揮了應有的作用。

編纂生態環境法典，協調解決環境類法律之間的矛盾

澎湃新聞：在生態環境法治建設取得成效的同時，您認為當前生態環境保護工作還面臨哪些主要挑戰？特別是在當前的經濟形勢下，您怎樣看待生態環境保護和經濟發展的關系？

呂忠梅：新環保法被確定為生態環境保護領域的綜合性法律，意在推動我國的生態環境立法體系從以污染防治為主的“小環保法”向污染防治與生態保護并重的“大環保法”轉變。因此，在新環保法出臺之后，加強了對相關法律的修訂以及生態保護類法律的制定工作。但是，這項工作遇到了一個難題。在我國已經建成的中國特色社會主義法律體系中，與生態環境保護相關的法律分別屬于兩個不同的法律部門，其中，污染防治類的法律屬于行政法部門，資源和生態保護相關法律如森林法、草原法、礦產資源法等屬于經濟法部門，經濟法和行政法的立法目的和價值取向、制度體系完全不同，導致這些法律之間存在矛盾和沖突，實施面臨幾個非常大的問題。

第一是這些法律之間的價值如何統一？或者說應該統一到那部法律。比如環境保護法確立了保護優先原則，但資源法確立了開發利用原則，這兩個原則如何統一？“高水平保護促進高質量發展”，高水平保護在法律上如何確定？高質量發展的法律判斷標準是什么？促進綠色低碳發展的目標在法律上應該通過什么樣的價值取向才能夠體現出來，迫切需要確立統一的制度安排。

第二是現行立法大多由不同部門根據自己的職責提出法律草案，并且制定的時間不一樣、管理的范圍不一樣，難免出現矛盾和沖突。例如由生態環境部門負責的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》把固體廢物界定為污染物，規定必須按照污染物進行處理，尤其是一些危險廢物不能進入市場流動，只能做無害化處理。但是從發改部門負責的《中華人民共和國循環經濟促進法》角度看，所謂廢物都是放錯了地方的資源，固體廢物是具有巨大利用價值的“城市礦山”。如果這兩部法律如果不能從概念到制度進行協調，循環經濟發展必然遇到障礙。

因此，我們經過四十多年的努力，生態環境法律體系已基本形成，較好解決了“有法可依”問題；但是，不同法律之間的矛盾和沖突也日益顯現，生態環境立法的系統性、整體性、協調性、實效性不足的問題就非常突出，提高立法質量就成為了當務之急。

所以，黨中央決定編纂生態環境法典，就是要按照實現人與自然和諧共生的中國式現代化的要求，建立山水林田湖草沙系統治理和一體化保護的法律體系，統籌考慮“生產發展、生活富裕、生態良好”問題，平衡好各種關系。

生態環境法典出臺后，環保法應不復存在

澎湃新聞：新環境保護法已實施十年，您認為是否有必要進行修訂？還是把相關內容的修訂放在與生態環境法典的編纂同步進行？

呂忠梅：2014年，修訂環保法時曾經提出過法典化方案，希望能夠將環保法作為未來的環境法典總則進行考慮。

黨的二十大報告提出“統籌立改廢釋纂”，在黨的政治報告中第一次明確法典編纂的立法形式。黨的二十屆三中全會《決定》在深化生態文明體制改革的戰略部署中，明確將“編纂生態環境法典”作為加強生態文明基礎制度建設的重要內容。我們還看到，編纂生態環境法典已列入十四屆全國人大常委會的立法規劃和2024年年度立法計劃，表明國家立法機關已正式啟動了編纂生態環境法典的立法程序。

法典編纂從來都是法學家與法律家合作的成果。在生態環境法典編纂理論研究方面，2017年中國法學會環境資源法學研究會成立課題組對中國的環境法典編纂進行專題研究，取得了許多理論成果。2023年，我們課題組向全國人大常委會法工委提交了《生態環境法典專家建議草案稿》。建議生態環境法典編纂采取“適度法典化”模式，對現行的三十多部相關法律以及未來可能制定的法律采取不同方式處理：第一類是法典編纂完成后廢止，第二類是法典編纂完成后繼續保留但需整體修訂，第三類是法典編纂完成后繼續制定新法。

我們提出，環境保護法、海洋環境保護法、環境影響評價法等綜合性法律以及大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治類法律，應全部納入法典，不再單獨存在；資源和生態保護類的法律，如森林法、草原法、礦產資源法還有長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態保護法等應繼續保留，待法典出臺后統一修訂；還有像國家公園法、應對氣候變化法等一些填補空白的法律，還需要繼續制定。

按照這個設想，環境保護法應該不會再單獨存在，而是作為生態環境法典總則編的基礎，完全納入法典。

如何真正實現黃河流域生態保護和高質量發展仍需關注

澎湃新聞：去年12月24日，十四屆全國人大常委會第十三次會議舉行聯組會議，審議全國人大常委會執法檢查組關于檢查黃河保護法實施情況的報告并開展專題詢問，您在會上專門提問。針對黃河保護法的執法情況以及黃河流域生態保護和高質量發展，您特別關心哪些方面的問題？

呂忠梅：去年，按照人大常委會的監督計劃，由三位副委員長帶隊組成三個執法檢查組，對黃河保護法的實施情況進行了執法檢查，檢查范圍覆蓋了沿黃九省。我參加了寧夏、山西的執法檢查。黃河保護法實施才一年多，安排執法檢查的目的是希望促進相關配套制度和政策的完善，了解法律實施過程中的痛點和難點。

檢查組在給人大常委會的報告中全面總結了黃河保護法實施一年來的情況，歸納了六個方面成績。我認為做得有促進法律實施意義的有三點，一是全國人大法工委完成了涉黃河保護的所有法律法規清理工作；二是水利部發布了黃河支流名錄；三是寧夏按照“四水四定”要求，做實了水權交易。

但是有些問題不容忽視。黃河最大的問題是水沙平衡，為此，需要上游做好水源涵養，中游做好水土保持，下游做好濕地保護。在水量不足的情況下，解決好水沙矛盾，難度很大。各地方都對現在仍然在用的“八七分水方案”提出了意見，如何對“八七分水方案”進行合理調整，值得高度重視。

還有，黃河流域各省市綠色轉型發展似乎尚未真正破題。一方面是如何真正推動發展綠色產業，另一方面是解決好沿黃城市的綠化用水問題，“綠色化”并不等于大規模種樹、種草，建“花園城市”。如何做好水資源約束條件下的綠色發展文章，還需下大氣力。

此外，流域協調機制還沒有真正建立，目前上下游兩省之間有一些聯合、聯動機制，但全流域協同和協調的機制并沒有真正建立起來，這會直接影響黃河保護法的實施。

去年底在十四屆全國人大常委會第十三次會議舉行的聯組會議上，我提出了關于如何推進黃河流域高質量發展與生態保護的問題，國務院領導同志給予了回答。我到山西檢查時，與地方的同志也討論了山西面臨的以高水平保護倒逼產業綠色轉型問題，如何找到適合省情的新賽道并且可持續，不是一窩蜂、運動式的，是他們有待交出的答卷。