農村小院的生活方式，對很多城鎮居民極具吸引力。同時，農村“空心化”，農民收入、社會保障水平與城市居民的差距大，農民也有利用閑置房屋獲得收益的愿望。

有關農房“盤活”，也常在中央文件中提及。2025年2月，中央1號文件明確，一方面，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房；另一方面，鼓勵農村居民通過“出租、入股、合作等形式盤活利用農房。

城鎮居民去農村居住如何才算“合法”？農村居民如何利用房屋增加收入？上海政策和全國有何不同？農房盤活的根本限制在哪里？

澎湃研究所研究員通過梳理全國、上海宅基地、農房相關政策、論文等，并咨詢業內專業人士，嘗試探索這一問題。

買賣農房僅限于“集體經濟組織內部成員”

“禁止城鎮居民購買農村房屋”的規定最早可追溯至80年代，至今未變。1986年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）禁止村民向非村民出售宅基地，但“得到縣級以上人民政府同意的除外” ，同時也“嚴禁出租、違法轉讓”且需“按照規定用途使用”。1999年國家進一步收緊政策 ，明確“農民住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。” 

“小產權房”是指建在農民的集體土地上，僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章、發證的房屋，通常由城鎮居民購買獲得。雖然禁止“小產權房”政策屢次發布，但實際監管并不嚴格，仍未能遏制“小產權房”大量出現。21世紀初，城市快速擴張，同時房價快速上升，城郊地區的農村土地價值變高，但房價往往比商品房低超過一半，滿足了農民增收、城鎮居民自住的需求，并由此催生了龐大的“小產權房”市場。“小產權房”在北京、深圳、廣州等城市的城鄉接合部大量出現，占比可達到當地住房市場的20%-60% 。

“購買農房人員僅限于集體經濟內部成員”的規定，最早在1999年國務院文件中明確，并在此后通過《中華人民共和國土地管理法》修訂、《中華人民共和國物權法》等法律進一步固化。一直以來，誰屬于“內部成員”即成為備受關注的話題。城鎮戶口子女不屬于集體經濟內部成員，可通過繼承農房，獲得農房和宅基地使用權。2020年，自然資源部等7部門根據《民法典》等法律法規，明確 “農民房屋所有權和宅基地使用權，可以依法由城鎮戶籍子女（非本農村集體經濟組織成員）繼承”。

但在實際情況中，僅農村戶口才具有資格權，具備新建、改建、翻建、擴建農房資格 ，所以城鎮戶籍的農房繼承者通常很難盤活利用農房。例如，上海這樣的大城市2000年后出生人口已無農村戶口 ，即使繼承農房，也不具備新建、改建、翻建和擴建權，只能等待結構損壞或倒塌，繼承農房的實際資產價值不高。

在“誰屬于集體經濟內部人員”的問題上，也存在一些社會輿論的誤讀以及政府政策上的微妙變化。例如，返鄉人員、以及附近其他村集體經濟成員，是否屬于村集體，是否能參與農房買賣，曾有允許返鄉人員購買農房的政策發布后又撤回，“允許”改為“禁止”。此外，2015年、2020年，國家陸續推出137個農村宅基地制度改革試點地區 ，局部探索跨村農房交易、農房抵押，但最終并未推廣，顯示出政府內部意見和態度的變化。

農房買賣嚴格以戶口在本村為前提，但農村戶口的退出機制 、進入機制也在逐漸建立。自愿有償退出機制自2021年起開始探索、推廣，分為貨幣補償、置換安置房和購買商品房等，各地標準不一。此外，2025年2月中央1號文件提到 ，曾經屬于村集體但是戶口已遷出的成員（譬如出嫁的女性），仍然可以回遷戶口，重新成為村集體內部成員，但需要放棄城鎮社保等，即“允許因上學、服役、務工、婚姻等原因遷出農村，以及返鄉創業或養老的非農戶口，經過集體審核同意可將戶口重新遷回農村，并重新擁有分地、建房等權利”。

綜上所述，村集體經濟內部成員有免費“申請”宅基地的權利，又須符合“一戶一宅”規定，內部成員之間很少存在購買宅基地的需求，農房若要真正盤活利用，還是需要面向外部群體，但如果不通過買賣，農房以什么方式盤活利用？盤活利用的法律基礎是什么？

盤活利用靠出租、入股、合作等

農房出租模式最早可追溯至20世紀80年代改革開放初期。隨著鄉鎮企業興起和農民進城務工，部分農村出現房屋閑置現象，農戶自發將空置房屋簡單裝修，出租給外來務工人員或個體經營者，獲得收入。但由于當時法律未明確宅基地使用權流轉規則，此類行為處于自發狀態，合法性模糊。

2016年起，國家開始明確允許農房使用權流轉，但用途僅限居住或合法經營，如民宿、辦公（創業）等。全國層面宅基地“三權”改革為此提供支持。2018年中央1號文件明確提出“三權分置”，即所有權歸集體、資格權歸農戶、使用權可流轉、可適度放活——這為此提供了更明確的法律基礎。之后，盤活利用的相關制度逐步融入法律法規，如2019年首次提出、2021年融入《中華人民共和國民法典》 的“租賃合同的期限不得超過20年”等，并融入《土地管理法》第三次修正 。

農房合作模式可追溯至20世紀90年代的“村企共建”探索。例如，江蘇華西村通過集體企業與農戶合作開發工業項目，但早期合作多圍繞耕地。伴隨鄉村旅游興起，2010年農房合作盤活的典型案例（如民宿開發）集中出現，例如由鄉伴文旅集團租用農房改建的蘇州計家墩“理想村”民宿集群，被評為“中國鄉村旅游目的地” 。

2025年2月，蘇州計家墩村合作文旅集團所做的民宿集群一隅。澎湃研究所研究員 呂正音 攝

農房入股指的是使用權流轉給合作社或企業，農戶可參與經營并得到分紅,最早出現在宅基地改革試點地區，例如浙江德清、四川瀘縣等地，并逐步探索合法化。2015年，《深化農村改革綜合性實施方案》 提出，“探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑”，推動農房使用權資本化。2018年《鄉村振興戰略規劃》 明確“允許農民以宅基地使用權入股發展鄉村產業”，首次從國家層面認可農房入股模式。2020年《中華人民共和國農村集體經濟組織法》 規定，農村集體資產（含宅基地使用權）可折股量化到成員，為農房入股提供法律依據。

此外，對于農房抵押，法律法規并未明確禁止，但也并未明確開放或推廣，僅在宅基地改革試點地區有所探索。

上海作為國際化大都市，其周邊農房似乎有著較大的盤活利用優勢，其當地管理法規和實踐如何呢？

上海層面：管理更精細、嚴格，也適度創新

上海以《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》 為主框架，總體與全國性法規的核心原則保持一致，但在一戶一宅管理（分戶條件）、農房面積標準、風貌管控、和新增宅基地的管理上更精細化，更嚴格。

一方面，上海土地資源稀缺，宅基地、農房需要嚴格、精細地管控，不容浪費。根據《上海市農村村民住房建設管理辦法》（以下簡稱“滬府令16號”），上海的農房面積標準以家庭人口數量分級管理，有著“宅基地面積”與“建筑占地面積”雙重限制，而其他省市則是根據人均耕地面積劃分宅基地標準（如江蘇），或者只按戶數來計算；在新增宅基地上，全國層面法規《土地管理法》“允許符合條件的村民申請新增宅基地”，但上海在實踐中基本凍結新增審批（僅限危房改造）；在盤活利用方式上，上海允許改造為經營性設施（如民宿、養老設施）等，2022年后試點允許社會資本租賃合作開發，對盤活利用方式有著多樣化的探索；此外，2019年“滬府令16號”第九條提出“風貌管控納入村規民約”，同時推行符合“滬派江南”要求的設計標準，并引入鄉村建筑師制度。

另一方面，上海有2500萬人口的大市場，吸引著各類項目落地，盤活利用有優勢。例如，青浦區岑卜村 靠近華為研發基地，十年間農房出租收入從1.5萬元/年增長到8萬元至10萬元/年；上海浦東新區的連民村因靠近迪士尼樂園，民宿收入近20萬元/年。

但這些村的振興方式普遍存在“復制難、創新難” 的問題。在房價快速上升階段，普通村子缺少“大項目”帶動，農民更傾向于投資新城商品房，并未好好投資、修繕農房，造成農房條件、環境不盡如人意，更難入市談價。根據上海官方農房數據顯示，上海的經營性自建房有7萬多個，占到全市總量的9%。而近年來經營性自建房增加量減少，顯示出農房經營仍可能存在盈利難持續等難題。

在上海的實踐中，嚴格精細的管理具有“兩面性”：一方面既有考慮人性化的部分（如面積標準），支持宅基地、農房的管理更加規范，明確；另一方面，政策的“自上而下”式的精細化，也可能會帶來農村農房無人繼承、無人翻建、無人投資的問題，間接導致了農村的衰落、空心化。華東師范大學教授張文明曾表示，快速城市化中“投資激勵”的做法，導致了“自上而下”的外生式發展，已經無法在當前鄉村振興中有效發揮作用，甚至會加劇農村衰弱 。

上海經營性自建房每十年增加量（單位：個）。數據來源：上海市住房和城鄉建設管理委員會

限制農房盤活的政策、制度因素

部分農房市場無法活化，可能因為非市場的政策、制度因素。例如，“自上而下”規劃體系中的村莊分類決策。翻建、改建的審批是否通過，根據村是否屬于“規劃范圍內”決定。而是否屬于“規劃范圍內”，由長期決定著資源分配優先級的鄉鎮規劃中決定，其規劃期限可達10年甚至20年。也就是說，即使10年、20年內該村出現新發展機遇，也很難通過翻建審批 ，需要等待房屋符合危房標準（承重結構損壞等）才能“翻建”，導致其長時間無法利用。在規劃中建立更加動態的規劃反饋機制，及時根據周邊發展情況進行調整，或許是幫助農房市場活化的一個改進方向。

雖然有種種政策和非市場因素，農房市場的根本限制根本還是以土地、戶籍制度為抓手的城鄉二元結構，該結構在短期內不會改變。土地制度的城鄉分治，導致宅基地被嚴格“鎖定”于農村集體內部，使農房難以通過市場化交易實現價值釋放，農民雖擁有使用權卻缺乏完整的財產權能，而租賃市場有限，且存在不穩定性，導致資源“沉睡”。

更深層次上，二元結構固化了城鄉要素不平等交換——農民為城市貢獻勞動力、土地、產品，城市建立了更好的社會保障體系，但農民戶口卻很難“市民化”享受到城鎮戶籍相應的公共服務權利和福利，鄉村對城市的單向要素流動仍未改變。

盤活農房，是二元結構破除的一種嘗試。但在未來城鄉融合的新發展階段，如何破除城鄉二元結構帶來的不平等城鄉關系，仍是難題。

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