農(nóng)村小院的生活方式，對很多城鎮(zhèn)居民極具吸引力。同時，農(nóng)村“空心化”，農(nóng)民收入、社會保障水平與城市居民的差距大，農(nóng)民也有利用閑置房屋獲得收益的愿望。

有關(guān)農(nóng)房“盤活”，也常在中央文件中提及。2025年2月，中央1號文件明確，一方面，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房；另一方面，鼓勵農(nóng)村居民通過“出租、入股、合作等形式盤活利用農(nóng)房。

城鎮(zhèn)居民去農(nóng)村居住如何才算“合法”？農(nóng)村居民如何利用房屋增加收入？上海政策和全國有何不同？農(nóng)房盤活的根本限制在哪里？

澎湃研究所研究員通過梳理全國、上海宅基地、農(nóng)房相關(guān)政策、論文等，并咨詢業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，嘗試探索這一問題。

買賣農(nóng)房僅限于“集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員”

“禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋”的規(guī)定最早可追溯至80年代，至今未變。1986年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）禁止村民向非村民出售宅基地，但“得到縣級以上人民政府同意的除外” ，同時也“嚴(yán)禁出租、違法轉(zhuǎn)讓”且需“按照規(guī)定用途使用”。1999年國家進一步收緊政策 ，明確“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?nbsp;

“小產(chǎn)權(quán)房”是指建在農(nóng)民的集體土地上，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會的蓋章、發(fā)證的房屋，通常由城鎮(zhèn)居民購買獲得。雖然禁止“小產(chǎn)權(quán)房”政策屢次發(fā)布，但實際監(jiān)管并不嚴(yán)格，仍未能遏制“小產(chǎn)權(quán)房”大量出現(xiàn)。21世紀(jì)初，城市快速擴張，同時房價快速上升，城郊地區(qū)的農(nóng)村土地價值變高，但房價往往比商品房低超過一半，滿足了農(nóng)民增收、城鎮(zhèn)居民自住的需求，并由此催生了龐大的“小產(chǎn)權(quán)房”市場?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”在北京、深圳、廣州等城市的城鄉(xiāng)接合部大量出現(xiàn)，占比可達到當(dāng)?shù)刈》渴袌龅?a >20%-60% 。

“購買農(nóng)房人員僅限于集體經(jīng)濟內(nèi)部成員”的規(guī)定，最早在1999年國務(wù)院文件中明確，并在此后通過《中華人民共和國土地管理法》修訂、《中華人民共和國物權(quán)法》等法律進一步固化。一直以來，誰屬于“內(nèi)部成員”即成為備受關(guān)注的話題。城鎮(zhèn)戶口子女不屬于集體經(jīng)濟內(nèi)部成員，可通過繼承農(nóng)房，獲得農(nóng)房和宅基地使用權(quán)。2020年，自然資源部等7部門根據(jù)《民法典》等法律法規(guī)，明確 “農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，可以依法由城鎮(zhèn)戶籍子女（非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員）繼承”。

但在實際情況中，僅農(nóng)村戶口才具有資格權(quán)，具備新建、改建、翻建、擴建農(nóng)房資格 ，所以城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)房繼承者通常很難盤活利用農(nóng)房。例如，上海這樣的大城市2000年后出生人口已無農(nóng)村戶口 ，即使繼承農(nóng)房，也不具備新建、改建、翻建和擴建權(quán)，只能等待結(jié)構(gòu)損壞或倒塌，繼承農(nóng)房的實際資產(chǎn)價值不高。

在“誰屬于集體經(jīng)濟內(nèi)部人員”的問題上，也存在一些社會輿論的誤讀以及政府政策上的微妙變化。例如，返鄉(xiāng)人員、以及附近其他村集體經(jīng)濟成員，是否屬于村集體，是否能參與農(nóng)房買賣，曾有允許返鄉(xiāng)人員購買農(nóng)房的政策發(fā)布后又撤回，“允許”改為“禁止”。此外，2015年、2020年，國家陸續(xù)推出137個農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū) ，局部探索跨村農(nóng)房交易、農(nóng)房抵押，但最終并未推廣，顯示出政府內(nèi)部意見和態(tài)度的變化。

農(nóng)房買賣嚴(yán)格以戶口在本村為前提，但農(nóng)村戶口的退出機制 、進入機制也在逐漸建立。自愿有償退出機制自2021年起開始探索、推廣，分為貨幣補償、置換安置房和購買商品房等，各地標(biāo)準(zhǔn)不一。此外，2025年2月中央1號文件提到 ，曾經(jīng)屬于村集體但是戶口已遷出的成員（譬如出嫁的女性），仍然可以回遷戶口，重新成為村集體內(nèi)部成員，但需要放棄城鎮(zhèn)社保等，即“允許因上學(xué)、服役、務(wù)工、婚姻等原因遷出農(nóng)村，以及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或養(yǎng)老的非農(nóng)戶口，經(jīng)過集體審核同意可將戶口重新遷回農(nóng)村，并重新?lián)碛蟹值亍⒔ǚ康葯?quán)利”。

綜上所述，村集體經(jīng)濟內(nèi)部成員有免費“申請”宅基地的權(quán)利，又須符合“一戶一宅”規(guī)定，內(nèi)部成員之間很少存在購買宅基地的需求，農(nóng)房若要真正盤活利用，還是需要面向外部群體，但如果不通過買賣，農(nóng)房以什么方式盤活利用？盤活利用的法律基礎(chǔ)是什么？

盤活利用靠出租、入股、合作等

農(nóng)房出租模式最早可追溯至20世紀(jì)80年代改革開放初期。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起和農(nóng)民進城務(wù)工，部分農(nóng)村出現(xiàn)房屋閑置現(xiàn)象，農(nóng)戶自發(fā)將空置房屋簡單裝修，出租給外來務(wù)工人員或個體經(jīng)營者，獲得收入。但由于當(dāng)時法律未明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則，此類行為處于自發(fā)狀態(tài)，合法性模糊。

2016年起，國家開始明確允許農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但用途僅限居住或合法經(jīng)營，如民宿、辦公（創(chuàng)業(yè)）等。全國層面宅基地“三權(quán)”改革為此提供支持。2018年中央1號文件明確提出“三權(quán)分置”，即所有權(quán)歸集體、資格權(quán)歸農(nóng)戶、使用權(quán)可流轉(zhuǎn)、可適度放活——這為此提供了更明確的法律基礎(chǔ)。之后，盤活利用的相關(guān)制度逐步融入法律法規(guī)，如2019年首次提出、2021年融入《中華人民共和國民法典》 的“租賃合同的期限不得超過20年”等，并融入《土地管理法》第三次修正 。

農(nóng)房合作模式可追溯至20世紀(jì)90年代的“村企共建”探索。例如，江蘇華西村通過集體企業(yè)與農(nóng)戶合作開發(fā)工業(yè)項目，但早期合作多圍繞耕地。伴隨鄉(xiāng)村旅游興起，2010年農(nóng)房合作盤活的典型案例（如民宿開發(fā)）集中出現(xiàn)，例如由鄉(xiāng)伴文旅集團租用農(nóng)房改建的蘇州計家墩“理想村”民宿集群，被評為“中國鄉(xiāng)村旅游目的地” 。

2025年2月，蘇州計家墩村合作文旅集團所做的民宿集群一隅。澎湃研究所研究員 呂正音 攝

農(nóng)房入股指的是使用權(quán)流轉(zhuǎn)給合作社或企業(yè)，農(nóng)戶可參與經(jīng)營并得到分紅,最早出現(xiàn)在宅基地改革試點地區(qū)，例如浙江德清、四川瀘縣等地，并逐步探索合法化。2015年，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》 提出，“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”，推動農(nóng)房使用權(quán)資本化。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》 明確“允許農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”，首次從國家層面認可農(nóng)房入股模式。2020年《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》 規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)（含宅基地使用權(quán)）可折股量化到成員，為農(nóng)房入股提供法律依據(jù)。

此外，對于農(nóng)房抵押，法律法規(guī)并未明確禁止，但也并未明確開放或推廣，僅在宅基地改革試點地區(qū)有所探索。

上海作為國際化大都市，其周邊農(nóng)房似乎有著較大的盤活利用優(yōu)勢，其當(dāng)?shù)毓芾矸ㄒ?guī)和實踐如何呢？

上海層面：管理更精細、嚴(yán)格，也適度創(chuàng)新

上海以《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》 為主框架，總體與全國性法規(guī)的核心原則保持一致，但在一戶一宅管理（分戶條件）、農(nóng)房面積標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)貌管控、和新增宅基地的管理上更精細化，更嚴(yán)格。

一方面，上海土地資源稀缺，宅基地、農(nóng)房需要嚴(yán)格、精細地管控，不容浪費。根據(jù)《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（以下簡稱“滬府令16號”），上海的農(nóng)房面積標(biāo)準(zhǔn)以家庭人口數(shù)量分級管理，有著“宅基地面積”與“建筑占地面積”雙重限制，而其他省市則是根據(jù)人均耕地面積劃分宅基地標(biāo)準(zhǔn)（如江蘇），或者只按戶數(shù)來計算；在新增宅基地上，全國層面法規(guī)《土地管理法》“允許符合條件的村民申請新增宅基地”，但上海在實踐中基本凍結(jié)新增審批（僅限危房改造）；在盤活利用方式上，上海允許改造為經(jīng)營性設(shè)施（如民宿、養(yǎng)老設(shè)施）等，2022年后試點允許社會資本租賃合作開發(fā)，對盤活利用方式有著多樣化的探索；此外，2019年“滬府令16號”第九條提出“風(fēng)貌管控納入村規(guī)民約”，同時推行符合“滬派江南”要求的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，并引入鄉(xiāng)村建筑師制度。

另一方面，上海有2500萬人口的大市場，吸引著各類項目落地，盤活利用有優(yōu)勢。例如，青浦區(qū)岑卜村 靠近華為研發(fā)基地，十年間農(nóng)房出租收入從1.5萬元/年增長到8萬元至10萬元/年；上海浦東新區(qū)的連民村因靠近迪士尼樂園，民宿收入近20萬元/年。

但這些村的振興方式普遍存在“復(fù)制難、創(chuàng)新難” 的問題。在房價快速上升階段，普通村子缺少“大項目”帶動，農(nóng)民更傾向于投資新城商品房，并未好好投資、修繕農(nóng)房，造成農(nóng)房條件、環(huán)境不盡如人意，更難入市談價。根據(jù)上海官方農(nóng)房數(shù)據(jù)顯示，上海的經(jīng)營性自建房有7萬多個，占到全市總量的9%。而近年來經(jīng)營性自建房增加量減少，顯示出農(nóng)房經(jīng)營仍可能存在盈利難持續(xù)等難題。

在上海的實踐中，嚴(yán)格精細的管理具有“兩面性”：一方面既有考慮人性化的部分（如面積標(biāo)準(zhǔn)），支持宅基地、農(nóng)房的管理更加規(guī)范，明確；另一方面，政策的“自上而下”式的精細化，也可能會帶來農(nóng)村農(nóng)房無人繼承、無人翻建、無人投資的問題，間接導(dǎo)致了農(nóng)村的衰落、空心化。華東師范大學(xué)教授張文明曾表示，快速城市化中“投資激勵”的做法，導(dǎo)致了“自上而下”的外生式發(fā)展，已經(jīng)無法在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興中有效發(fā)揮作用，甚至?xí)觿∞r(nóng)村衰弱 。

上海經(jīng)營性自建房每十年增加量（單位：個）。數(shù)據(jù)來源：上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會

限制農(nóng)房盤活的政策、制度因素

部分農(nóng)房市場無法活化，可能因為非市場的政策、制度因素。例如，“自上而下”規(guī)劃體系中的村莊分類決策。翻建、改建的審批是否通過，根據(jù)村是否屬于“規(guī)劃范圍內(nèi)”決定。而是否屬于“規(guī)劃范圍內(nèi)”，由長期決定著資源分配優(yōu)先級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃中決定，其規(guī)劃期限可達10年甚至20年。也就是說，即使10年、20年內(nèi)該村出現(xiàn)新發(fā)展機遇，也很難通過翻建審批 ，需要等待房屋符合危房標(biāo)準(zhǔn)（承重結(jié)構(gòu)損壞等）才能“翻建”，導(dǎo)致其長時間無法利用。在規(guī)劃中建立更加動態(tài)的規(guī)劃反饋機制，及時根據(jù)周邊發(fā)展情況進行調(diào)整，或許是幫助農(nóng)房市場活化的一個改進方向。

雖然有種種政策和非市場因素，農(nóng)房市場的根本限制根本還是以土地、戶籍制度為抓手的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)不會改變。土地制度的城鄉(xiāng)分治，導(dǎo)致宅基地被嚴(yán)格“鎖定”于農(nóng)村集體內(nèi)部，使農(nóng)房難以通過市場化交易實現(xiàn)價值釋放，農(nóng)民雖擁有使用權(quán)卻缺乏完整的財產(chǎn)權(quán)能，而租賃市場有限，且存在不穩(wěn)定性，導(dǎo)致資源“沉睡”。

更深層次上，二元結(jié)構(gòu)固化了城鄉(xiāng)要素不平等交換——農(nóng)民為城市貢獻勞動力、土地、產(chǎn)品，城市建立了更好的社會保障體系，但農(nóng)民戶口卻很難“市民化”享受到城鎮(zhèn)戶籍相應(yīng)的公共服務(wù)權(quán)利和福利，鄉(xiāng)村對城市的單向要素流動仍未改變。

盤活農(nóng)房，是二元結(jié)構(gòu)破除的一種嘗試。但在未來城鄉(xiāng)融合的新發(fā)展階段，如何破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的不平等城鄉(xiāng)關(guān)系，仍是難題。

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