截至目前，全國40多座主要城市的“2035版”城市國土空間總體規劃（簡稱“總規”）已全部獲批。這些城市的總規由國家層面批復，本身就象征的是一種重要性、高規格。

“國土總規”作為城市各類開發保護建設活動的基本依據，為外界觀察這些城市的未來發展走向提供了一個重要參考。其中，不同城市的性質、功能定位，引發熱議。特別是“中心城市”的提法，又成為最引人關注的焦點。

到底哪些城市稱得上是“中心城市”？它們的定位又有何區別？

22個超大特大城市核心功能定位   第一財經 圖

競爭激烈的“國家中心城市”

先來看最受矚目的“國家中心城市”。

近幾年，輿論場中“九大國家中心城市”的說法流傳度很高，具體為：北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安。

但這次批復的結果，與之存在一定出入。嚴格講，這一輪總規中，在“城市性質”中被明確為國家中心城市的，僅有廣州、重慶、天津。它們對應的表述都是“我國重要的中心城市”。

不過，北京、上海雖然沒有直接被命名為“國家中心城市”，但它們的功能定位都是國家級，甚至是國際化的，可以被默認為“國家中心城市”。

事實上，2010年2月，住房和城鄉建設部發布的《全國城鎮體系規劃（2010—2020年）》中，已明確提出五大國家中心城市——北京、天津、上海、廣州、重慶。這與此輪總規其實是呼應的。

但是，過去幾年被熱議的另外四大“國家中心城市”：成都、武漢、鄭州、西安，在這次總規中，依然都屬于區域性中心城市。它們對應的表述分別為：西部地區重要的中心城市、中部地區的中心城市、中部地區重要的中心城市、西部地區重要的中心城市。

這讓一些解讀認為，國家中心城市是不是“縮水”了？

其實，這里面存在一定的誤會。要知道，之前在國家城鎮體系規劃中所被明確的國家中心城市，本來就只有北京、天津、上海、廣州、重慶。其他的城市，實際只是在相關部門的發函中被確定為“支持建設的國家中心城市”。

也就是說，正式被明確為國家中心城市的，一直以來就只有四大直轄市及廣州。而來自中西部的“四大國家中心城市”，準確說只是“建設中的國家中心城市”。

這里面的細微差別，可以舉一個例子。2016年，國務院批復的《成渝城市群發展規劃》中，關于重慶、成都兩座“雙核”城市的定位，就分別有這樣的表述：“建成國家中心城市”和“以建設國家中心城市為目標”。

因此，準確說，不是國家中心城市“縮水”了，而是沒有新的擴容。

對這一結果，可從兩個方面來理解。一方面，所謂物以稀為貴。國家中心城市作為全國城鎮體系中的核心城市，本就應該堅持高標準。《全國城鎮體系規劃（2006—2020年）》也明確指出，國家中心城市應當具有全國范圍的中心性和一定區域的國際性兩大基本特征。以這樣的標準來看，這些“建設中的國家中心城市”，的確還需要進一步提升實力。

要提醒的一點是，從目前的情況看，國家中心城市與城市的行政級別息息相關。如五大國家中心城市中，除廣州外，其余都是直轄市。

但另一方面，并不是說這次沒能“晉級”的城市就沒有機會了。比如，西安城市總規中的目標愿景就包括：“展望到2050年，全面建成社會主義現代化國家中心城市”；成都的目標愿景也明確，要“不斷提升國家中心城市國際競爭力和區域輻射力”。

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不同層級的“中心城市”

金字塔尖的國家中心城市之外，其他“中心城市”都只能算是區域性中心。但這里面也分為不同的層級。

其中，有三個城市相對特別。

一是深圳。它是唯一一個未被定位為“國家中心城市”的一線城市，同時又是唯一一個獲得“全國性經濟中心”定位的城市。所以，綜合其他的定位，包括“全國先進制造業基地、對外開放門戶，國際科技創新中心重要承載地”等，深圳可能是目前最接近“國家中心城市”的城市。

二是沈陽和昆明。它們的“中心”功能中，都涉及國際化。前者是東北亞國際化中心城市，后者是面向南亞、東南亞的區域性中心城市。這主要是因為兩座城市相對特殊的區位條件。

以昆明為例，歷來的發展定位之一，就是打造面向東南亞的橋頭堡。且《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中也明確，提高昆明等省會（首府）城市面向毗鄰國家的次區域合作支撐能力。

接下來就是以四大“建設中的國家中心城市”為代表的大區中心城市。除了成都、武漢、西安、鄭州作為中西部的中心城市，東部地區中心城市為杭州、南京、蘇州。此外，中西部中心城市還包括太原、蘭州、烏魯木齊。

可以看出，上述城市很多其實都屬于老牌大區中心城市。如沈陽對應東北、南京對應華東、武漢對應中南、成都對應西南、西安對應西北。它們對外的一個非常突出的辨識度就是，電話區號僅有三位數。同時，它們與深圳、杭州一樣，也都是副省級城市。

從這個角度看，“中心城市”的整體格局其實變化并不大。這是因為一座城市的“中心”地位，并不僅僅是看經濟，而是由區位、交通、綜合能級、國家戰略地位等多重因素所共同塑造的。顯然，這里面很多因素其實都是相對穩定的。

大區中心城市之后，則是次一級的區域中心城市。如相對特別的，濟南是黃河流域重要的中心城市；長沙、南昌是長江中游地區（重要的）中心城市；青島、大連是沿海重要的中心城市。

再次之，則是一些城市群內部的中心城市。如長三角有寧波、合肥、無錫、常州；京津冀有石家莊。這些城市，多數都是省會城市和副省級城市。普通地級市僅有無錫、常州。

值得注意的是，在這些由國家批復總規的城市中，普通地級市占比非常低。僅有蘇州、無錫、常州、佛山、東莞、秦皇島等少數幾個。這些城市，也是目前在經濟發展上最拔尖的普通地級市之一，大多數都是萬億級城市。

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從城市功能定位看“中心城市”

從城市功能定位看，很多“中心城市”同時有著多個“中心”角色。在五大國家中心城市中，除了天津，其余四城都至少獲得兩個以上的“中心”定位。

其中，上海、北京屬于第一檔。

上海：全球經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心。簡稱“五個中心”。

北京：全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。簡稱“四個中心”。

廣州：國際商貿中心、國際科技創新中心。

以上三城的“中心”角色，都是國際或全國性的。

同為國家中心城市的重慶，拿下“西部科技創新中心、長江上游航運中心”，則基本屬于區域級的中心了。

稍顯特殊的是，未被明確為國家中心城市的深圳，兩大“中心”都屬于全國、國際級：“全國性經濟中心、國際科技創新中心”。

其余城市的“中心”定位則全屬于區域級。

南京：東部產業創新中心、東部現代服務業中心、區域性航運物流中心。

成都：西部經濟中心、西部科技創新中心、西部對外交往中心。

西安：西部經濟中心、科技創新中心、對外交往中心。

杭州：全國數字經濟創新中心、東部現代服務業中心。

在非國家中心城市中，拿到“中心”最多的是武漢：中部經濟中心、科技創新中心、商貿物流中心、對外交往中心以及長江中游航運中心。當然，這“五大中心”前綴是“中部”“長江上游”，也都是區域級。

總體上而言，這些不同層級、功能的“中心”城市，具體定位都是綜合城市的經濟發展水平、能級、區位、資源稟賦等因素所確定的，算是給每座城市標定了新的發展方向和坐標。

當然，并不能據此將之完全與城市的發展實力和發展潛力劃等號。定位的差別，至少對同類城市而言，更多還是屬于功能性的差異，即每個城市所扮演的角色不一樣。更何況，即便差不多的定位，能否實至名歸，也還是取決于實際發展情況。這也是城市競爭的動力和魅力所在。

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