截至目前，全國(guó)40多座主要城市的“2035版”城市國(guó)土空間總體規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“總規(guī)”）已全部獲批。這些城市的總規(guī)由國(guó)家層面批復(fù)，本身就象征的是一種重要性、高規(guī)格。

“國(guó)土總規(guī)”作為城市各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，為外界觀察這些城市的未來(lái)發(fā)展走向提供了一個(gè)重要參考。其中，不同城市的性質(zhì)、功能定位，引發(fā)熱議。特別是“中心城市”的提法，又成為最引人關(guān)注的焦點(diǎn)。

到底哪些城市稱得上是“中心城市”？它們的定位又有何區(qū)別？

22個(gè)超大特大城市核心功能定位   第一財(cái)經(jīng) 圖

競(jìng)爭(zhēng)激烈的“國(guó)家中心城市”

先來(lái)看最受矚目的“國(guó)家中心城市”。

近幾年，輿論場(chǎng)中“九大國(guó)家中心城市”的說(shuō)法流傳度很高，具體為：北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安。

但這次批復(fù)的結(jié)果，與之存在一定出入。嚴(yán)格講，這一輪總規(guī)中，在“城市性質(zhì)”中被明確為國(guó)家中心城市的，僅有廣州、重慶、天津。它們對(duì)應(yīng)的表述都是“我國(guó)重要的中心城市”。

不過(guò)，北京、上海雖然沒(méi)有直接被命名為“國(guó)家中心城市”，但它們的功能定位都是國(guó)家級(jí)，甚至是國(guó)際化的，可以被默認(rèn)為“國(guó)家中心城市”。

事實(shí)上，2010年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》中，已明確提出五大國(guó)家中心城市——北京、天津、上海、廣州、重慶。這與此輪總規(guī)其實(shí)是呼應(yīng)的。

但是，過(guò)去幾年被熱議的另外四大“國(guó)家中心城市”：成都、武漢、鄭州、西安，在這次總規(guī)中，依然都屬于區(qū)域性中心城市。它們對(duì)應(yīng)的表述分別為：西部地區(qū)重要的中心城市、中部地區(qū)的中心城市、中部地區(qū)重要的中心城市、西部地區(qū)重要的中心城市。

這讓一些解讀認(rèn)為，國(guó)家中心城市是不是“縮水”了？

其實(shí)，這里面存在一定的誤會(huì)。要知道，之前在國(guó)家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中所被明確的國(guó)家中心城市，本來(lái)就只有北京、天津、上海、廣州、重慶。其他的城市，實(shí)際只是在相關(guān)部門(mén)的發(fā)函中被確定為“支持建設(shè)的國(guó)家中心城市”。

也就是說(shuō)，正式被明確為國(guó)家中心城市的，一直以來(lái)就只有四大直轄市及廣州。而來(lái)自中西部的“四大國(guó)家中心城市”，準(zhǔn)確說(shuō)只是“建設(shè)中的國(guó)家中心城市”。

這里面的細(xì)微差別，可以舉一個(gè)例子。2016年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中，關(guān)于重慶、成都兩座“雙核”城市的定位，就分別有這樣的表述：“建成國(guó)家中心城市”和“以建設(shè)國(guó)家中心城市為目標(biāo)”。

因此，準(zhǔn)確說(shuō)，不是國(guó)家中心城市“縮水”了，而是沒(méi)有新的擴(kuò)容。

對(duì)這一結(jié)果，可從兩個(gè)方面來(lái)理解。一方面，所謂物以稀為貴。國(guó)家中心城市作為全國(guó)城鎮(zhèn)體系中的核心城市，本就應(yīng)該堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)?！度珖?guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020年）》也明確指出，國(guó)家中心城市應(yīng)當(dāng)具有全國(guó)范圍的中心性和一定區(qū)域的國(guó)際性兩大基本特征。以這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，這些“建設(shè)中的國(guó)家中心城市”，的確還需要進(jìn)一步提升實(shí)力。

要提醒的一點(diǎn)是，從目前的情況看，國(guó)家中心城市與城市的行政級(jí)別息息相關(guān)。如五大國(guó)家中心城市中，除廣州外，其余都是直轄市。

但另一方面，并不是說(shuō)這次沒(méi)能“晉級(jí)”的城市就沒(méi)有機(jī)會(huì)了。比如，西安城市總規(guī)中的目標(biāo)愿景就包括：“展望到2050年，全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中心城市”；成都的目標(biāo)愿景也明確，要“不斷提升國(guó)家中心城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域輻射力”。

視覺(jué)中國(guó) 資料圖

不同層級(jí)的“中心城市”

金字塔尖的國(guó)家中心城市之外，其他“中心城市”都只能算是區(qū)域性中心。但這里面也分為不同的層級(jí)。

其中，有三個(gè)城市相對(duì)特別。

一是深圳。它是唯一一個(gè)未被定位為“國(guó)家中心城市”的一線城市，同時(shí)又是唯一一個(gè)獲得“全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心”定位的城市。所以，綜合其他的定位，包括“全國(guó)先進(jìn)制造業(yè)基地、對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶，國(guó)際科技創(chuàng)新中心重要承載地”等，深圳可能是目前最接近“國(guó)家中心城市”的城市。

二是沈陽(yáng)和昆明。它們的“中心”功能中，都涉及國(guó)際化。前者是東北亞國(guó)際化中心城市，后者是面向南亞、東南亞的區(qū)域性中心城市。這主要是因?yàn)閮勺鞘邢鄬?duì)特殊的區(qū)位條件。

以昆明為例，歷來(lái)的發(fā)展定位之一，就是打造面向東南亞的橋頭堡。且《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也明確，提高昆明等省會(huì)（首府）城市面向毗鄰國(guó)家的次區(qū)域合作支撐能力。

接下來(lái)就是以四大“建設(shè)中的國(guó)家中心城市”為代表的大區(qū)中心城市。除了成都、武漢、西安、鄭州作為中西部的中心城市，東部地區(qū)中心城市為杭州、南京、蘇州。此外，中西部中心城市還包括太原、蘭州、烏魯木齊。

可以看出，上述城市很多其實(shí)都屬于老牌大區(qū)中心城市。如沈陽(yáng)對(duì)應(yīng)東北、南京對(duì)應(yīng)華東、武漢對(duì)應(yīng)中南、成都對(duì)應(yīng)西南、西安對(duì)應(yīng)西北。它們對(duì)外的一個(gè)非常突出的辨識(shí)度就是，電話區(qū)號(hào)僅有三位數(shù)。同時(shí)，它們與深圳、杭州一樣，也都是副省級(jí)城市。

從這個(gè)角度看，“中心城市”的整體格局其實(shí)變化并不大。這是因?yàn)橐蛔鞘械摹爸行摹钡匚?，并不僅僅是看經(jīng)濟(jì)，而是由區(qū)位、交通、綜合能級(jí)、國(guó)家戰(zhàn)略地位等多重因素所共同塑造的。顯然，這里面很多因素其實(shí)都是相對(duì)穩(wěn)定的。

大區(qū)中心城市之后，則是次一級(jí)的區(qū)域中心城市。如相對(duì)特別的，濟(jì)南是黃河流域重要的中心城市；長(zhǎng)沙、南昌是長(zhǎng)江中游地區(qū)（重要的）中心城市；青島、大連是沿海重要的中心城市。

再次之，則是一些城市群內(nèi)部的中心城市。如長(zhǎng)三角有寧波、合肥、無(wú)錫、常州；京津冀有石家莊。這些城市，多數(shù)都是省會(huì)城市和副省級(jí)城市。普通地級(jí)市僅有無(wú)錫、常州。

值得注意的是，在這些由國(guó)家批復(fù)總規(guī)的城市中，普通地級(jí)市占比非常低。僅有蘇州、無(wú)錫、常州、佛山、東莞、秦皇島等少數(shù)幾個(gè)。這些城市，也是目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上最拔尖的普通地級(jí)市之一，大多數(shù)都是萬(wàn)億級(jí)城市。

視覺(jué)中國(guó) 資料圖

從城市功能定位看“中心城市”

從城市功能定位看，很多“中心城市”同時(shí)有著多個(gè)“中心”角色。在五大國(guó)家中心城市中，除了天津，其余四城都至少獲得兩個(gè)以上的“中心”定位。

其中，上海、北京屬于第一檔。

上海：全球經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新中心。簡(jiǎn)稱“五個(gè)中心”。

北京：全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心。簡(jiǎn)稱“四個(gè)中心”。

廣州：國(guó)際商貿(mào)中心、國(guó)際科技創(chuàng)新中心。

以上三城的“中心”角色，都是國(guó)際或全國(guó)性的。

同為國(guó)家中心城市的重慶，拿下“西部科技創(chuàng)新中心、長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心”，則基本屬于區(qū)域級(jí)的中心了。

稍顯特殊的是，未被明確為國(guó)家中心城市的深圳，兩大“中心”都屬于全國(guó)、國(guó)際級(jí)：“全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際科技創(chuàng)新中心”。

其余城市的“中心”定位則全屬于區(qū)域級(jí)。

南京：東部產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、東部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心、區(qū)域性航運(yùn)物流中心。

成都：西部經(jīng)濟(jì)中心、西部科技創(chuàng)新中心、西部對(duì)外交往中心。

西安：西部經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、對(duì)外交往中心。

杭州：全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中心、東部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心。

在非國(guó)家中心城市中，拿到“中心”最多的是武漢：中部經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、商貿(mào)物流中心、對(duì)外交往中心以及長(zhǎng)江中游航運(yùn)中心。當(dāng)然，這“五大中心”前綴是“中部”“長(zhǎng)江上游”，也都是區(qū)域級(jí)。

總體上而言，這些不同層級(jí)、功能的“中心”城市，具體定位都是綜合城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能級(jí)、區(qū)位、資源稟賦等因素所確定的，算是給每座城市標(biāo)定了新的發(fā)展方向和坐標(biāo)。

當(dāng)然，并不能據(jù)此將之完全與城市的發(fā)展實(shí)力和發(fā)展?jié)摿澋忍?hào)。定位的差別，至少對(duì)同類(lèi)城市而言，更多還是屬于功能性的差異，即每個(gè)城市所扮演的角色不一樣。更何況，即便差不多的定位，能否實(shí)至名歸，也還是取決于實(shí)際發(fā)展情況。這也是城市競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和魅力所在。

海報(bào)設(shè)計(jì) 郁斐