春節(jié)旅游，老鎮(zhèn)成為合家出游的熱門目的地。2025年1月中國旅游研究院（文化和旅游部數(shù)據(jù)中心）發(fā)布的《2024古鎮(zhèn)旅游發(fā)展指數(shù)報(bào)告》指出，烏鎮(zhèn)、周莊、南潯等江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)在旅游搜索熱度指數(shù)和旅游人氣指數(shù)方面表現(xiàn)突出。但有一類老鎮(zhèn)，既非旅游景點(diǎn)，也非產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，成為被遺忘的角落，這就是撤制鎮(zhèn)。

撤制鎮(zhèn)，又稱非建制鎮(zhèn)，指撤制鎮(zhèn)級建制后，原建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化地區(qū)的城鎮(zhèn)功能服務(wù)區(qū)。簡言之，就是被行政降級后的老集鎮(zhèn)。

全國曾有兩次大規(guī)模的鎮(zhèn)撤制，分別發(fā)生在20世紀(jì)90年代和2000-2004年。

撤制后，“降級”的鎮(zhèn)受到什么影響，現(xiàn)狀如何？

2月5日，澎湃研究所走訪位于滬蘇交界的上海市青浦區(qū)撤制鎮(zhèn)商榻，采訪5位當(dāng)?shù)鼐用瘢Y(jié)合學(xué)者觀點(diǎn)，試圖了解商榻發(fā)展變遷、現(xiàn)狀以及在地居民的感受，嘗試回答這兩個(gè)問題。

政策背景：小城鎮(zhèn)“健康發(fā)展”和“三個(gè)集中”

撤制鎮(zhèn)議題為何重要？有研究認(rèn)為，撤制鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)之間，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)資源對鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動“具備天然優(yōu)勢”。但撤制鎮(zhèn)量大、面廣，如果發(fā)生衰退，會阻礙城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合。同時(shí)，撤制鎮(zhèn)問題還很綜合、復(fù)雜，涉及土地、人口、產(chǎn)業(yè)、資源分配和社會治理。

撤制政策源于中央的小城鎮(zhèn)發(fā)展政策和地方的“三個(gè)集中”政策。2000年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中提到要“重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)”。2020年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比1984年減少7萬余個(gè)。地方層面，為推動“城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化”，上海2004年提出“三個(gè)集中”，即“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中”，帶動郊區(qū)發(fā)展，也推動撤制進(jìn)程。上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤制后減少100個(gè)左右，同時(shí)，合并后的鎮(zhèn)，面積、人口和GDP數(shù)據(jù)翻倍。以商榻被并入的金澤鎮(zhèn)為例，總面積108.49平方公里，常住人口6萬多人，在上海郊區(qū)鎮(zhèn)中名列前茅。

上海青浦商榻是鎮(zhèn)“做大做強(qiáng)”邏輯下的附屬品。商榻位于江浙滬交界處，明代起依水而興，因來往滬蘇商人常下榻于此而得名，是青浦水鄉(xiāng)文化和手工商業(yè)文化的發(fā)源地之一。例如，青浦非物質(zhì)文化遺產(chǎn)宣卷、阿婆茶 ，均源自商榻。“十四五”時(shí)期，商榻被劃入長三角一體化示范區(qū)的先行啟動區(qū)，但仍缺少實(shí)際的發(fā)展項(xiàng)目，處于政策“邊緣區(qū)”。

撤制后，商榻人常住人口并未減少。根據(jù)青浦區(qū)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，2000年商榻常住人口總數(shù)為2.6萬人，而2023年商榻常住人口為2.75萬人；但在人口結(jié)構(gòu)上，外來人口顯著增加。2000年外來人口占10%；2023年外來人口比例可能大大增加（根據(jù)2023年青浦統(tǒng)計(jì)年鑒，金澤鎮(zhèn)平均外來常住人口占比是33%，商榻鎮(zhèn)數(shù)據(jù)未找到公開資料）。

如果人口數(shù)量不變或增加，大部分撤制鎮(zhèn)原則上應(yīng)該保留派出所、社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、中小學(xué)等公共服務(wù)設(shè)施，繼續(xù)為原集鎮(zhèn)居民和鄰近村民提供基本公共服務(wù)。但撤制后，行政資源和發(fā)展重心逐漸往主鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，撤制鎮(zhèn)的公共服務(wù)可能弱化，客觀上難以承載外來人口在此“安家”。

商榻即是此類案例。

撤制后，公共服務(wù)能力弱化、降級

第一是教育設(shè)施數(shù)量減少。商榻目前僅有1小學(xué)1幼兒園，而原來公立的商榻中學(xué)停辦，小升初需就讀位于金澤鎮(zhèn)區(qū)的青浦金澤中學(xué)，且坐公交需要換乘，從商榻公交樞紐站出發(fā)50分鐘才能到達(dá)。

第二是醫(yī)療服務(wù)能力降級。商榻醫(yī)療設(shè)施是社區(qū)衛(wèi)生中心（2019年啟動施工）和農(nóng)村衛(wèi)生所，一位鎮(zhèn)居民評價(jià)其硬件條件“改善了”，但是看病水平“不如從前鎮(zhèn)上的醫(yī)院”：“現(xiàn)在都是全科醫(yī)生：一是沒有急診，晚上不開門；二是不像以前那樣專業(yè)，分為各科室，可以半夜接生等，大病、急病還得去青浦城區(qū)。”

第三是本地文化缺乏承載和維護(hù)。文化保護(hù)資源依賴鎮(zhèn)的財(cái)政能力。商榻老街是其鎮(zhèn)最早的集鎮(zhèn)功能區(qū)，現(xiàn)狀冷清空置、缺少維護(hù)，民宿老板甚至“一般不會推薦游客去，能看的東西太少”。住在老街的原商榻鎮(zhèn)文化站長鮑益良表示，他曾向當(dāng)?shù)鼐游瘯ㄗh將商榻老街的文保單位適當(dāng)修葺、保護(hù)并轉(zhuǎn)作為展覽館、茶館，用來“活化”保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“宣卷”“阿婆茶”，但“得不到財(cái)政支持”。

空置、缺少維護(hù)的商榻老街明清時(shí)期院落，也是區(qū)文保單位。以下圖片若無說明均為澎湃研究所研究員 呂正音 攝。

休閑空間是城鎮(zhèn)活力的體現(xiàn)。澎湃研究所發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)上娛樂休閑設(shè)施也存在“降級”，不再有鄉(xiāng)鎮(zhèn)影院等偏向服務(wù)青年人的休閑娛樂設(shè)施，而是更偏向服務(wù)本地中老年居民。但整個(gè)鎮(zhèn)上大約有七八家“本地剛需”棋牌室位于主要街道上，茶余飯后基本坐滿，顯示出熱鬧的本地景象。

名為“佰好閑品”的商店，其實(shí)正在作為本地人聚集的棋牌室使用。鎮(zhèn)上這樣的地方有七八家。

產(chǎn)業(yè)流失，抑制本地居民收入

前述上海“三個(gè)集中”政策對產(chǎn)業(yè)集中度和“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的追求，給商榻帶來的影響是產(chǎn)業(yè)流失，如制造業(yè)流失或遷向中心鎮(zhèn)，以及本地養(yǎng)殖業(yè)關(guān)停等。一位撤制前在商榻從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的廠長提到，他曾承包村民的魚塘搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，撤制后，由于淀山湖、急水港南側(cè)規(guī)劃做規(guī)模化養(yǎng)殖，“居委會不鼓勵(lì)搞競爭”，其原有魚塘被填平、改種水稻，收益“不如以前”。

產(chǎn)業(yè)流失導(dǎo)致吸納的外來人口流失，影響了農(nóng)民增收。“沒有產(chǎn)業(yè)，哪來的年輕人？”這位70歲左右胡姓居民提到，原來租住在當(dāng)?shù)氐耐鈦砣丝凇岸及嶙吡恕保课菘罩镁佣啵涣粝乱恍o人駐足的租房廣告。這變相加重了政府提供養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)，以及鎮(zhèn)上家庭的養(yǎng)老壓力。該老年居民提到，鎮(zhèn)村的養(yǎng)老金只有1000元-2000元（城鎮(zhèn)戶口者略高），而附近的養(yǎng)老院需要每月3000元-4000元。沒有了出租房屋的收入，加上當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)的稀缺，大量老齡居民的養(yǎng)老需求更難被滿足。

對此，少量鎮(zhèn)上家庭開辟“高端”民宿作為新增收渠道。澎湃研究所觀察到，有本地人在村內(nèi)建零星高端民宿，吸引城市人短途度假，經(jīng)營情況還算樂觀。“節(jié)假日客房均滿房，春節(jié)旺季可達(dá)1000元/晚。”商榻一家在桃園邊的云圖·淀山湖民宿的經(jīng)營者提到。但民宿市場畢竟容易飽和，且波動較大，不適宜普及。

有研究認(rèn)為，公共服務(wù)降級、管理維護(hù)不到位、產(chǎn)業(yè)流失、收入渠道減少等現(xiàn)象可能是“發(fā)展動力衰減”的體現(xiàn)，其原因是撤制鎮(zhèn)“在體制上很難爭取到足夠的發(fā)展權(quán)和發(fā)展資源”，再加上上海的落戶政策門檻較高，和人口流失互為因果，形成衰退。

日常活力：非正規(guī)空間使用和商業(yè)

值得注意的是，撤制后，盡管產(chǎn)業(yè)有所流失，商榻依靠本地人、外地人維持一定的本地日常生活，仍存在活力。

一個(gè)活力來源是農(nóng)村集中居住區(qū)的居民對土地的非正規(guī)使用。一位居民告訴澎湃研究所，他們年前被征的農(nóng)用地，如今仍然閑置“不知道要做什么用”，于是所有被征地居民仍然將此地用于“種植蔬菜”。他表示：“土地很珍貴，閑置太可惜，不如我們拿來種”。

征地后的閑置的土地仍被居民“開發(fā)”用于種菜。

另一個(gè)主要的活力來源是商業(yè)業(yè)態(tài)。澎湃研究所發(fā)現(xiàn)，商榻沿街店鋪沿著十字形道路延展，以飯館和日常雜貨、服務(wù)居多，如棉被工坊、裁縫店等，另外，近年也新增幾家大型商業(yè)設(shè)施，如菜場、售價(jià)低廉的“農(nóng)工商”超市、家得利超市、下沉至鎮(zhèn)的零食連鎖“來伊份”，以及大型家居商場等，在保留著原鎮(zhèn)區(qū)商業(yè)功能的基礎(chǔ)上有所進(jìn)化。

商榻菜市場，過年期間營業(yè)。

研究員觀察到，大量滿足日常貨運(yùn)等通行需要的電動車、摩托擠滿在主街的路邊，顯示出商榻商業(yè)的日常活力。

路邊大量電瓶車承載商榻的鎮(zhèn)村交通。

商業(yè)業(yè)態(tài)經(jīng)營以外地人為主，他們和本地人一起維系著老鎮(zhèn)的活力。一位五十歲左右的本地林姓居民告訴澎湃研究所：“平時(shí)鎮(zhèn)上主要是外地人，街上關(guān)著的店，平時(shí)都是外地人在經(jīng)營，春節(jié)回老家了”。但可能由于落戶政策門檻高、相應(yīng)公共服務(wù)設(shè)施配給不滿足需求等問題，這些外來人口遲遲無法在本地落戶，出現(xiàn)部分外來人口 “在商榻就業(yè)、落戶在昆山”的現(xiàn)象。例如，當(dāng)?shù)刈顭狒[的名為“阿寶飯店”的老板，在鎮(zhèn)上經(jīng)營十幾年也未落戶，而是選擇旁邊的昆山落戶，原因是“各方面條件好一些”。

外地人不落戶，可能讓本地的人口流失，也反過來遏制了其在本地消費(fèi)的活力。有研究指出，外來務(wù)工人員如果認(rèn)為自己無法在城市長期定居，在消費(fèi)決策時(shí)會“為未來回老家做打算”，傾向于增加儲蓄，無法釋放其拉動城鎮(zhèn)消費(fèi)的潛力。如果能改善撤制鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，并配套相應(yīng)的政策促進(jìn)“外來人口的市民化”，或許能釋放撤制鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合、以及服務(wù)、承載人口的潛力。

其實(shí)，中央、地方政策關(guān)注撤制鎮(zhèn)后續(xù)承載潛力已有一段時(shí)間。2021年，國家發(fā)改委推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作辦公室曾提出“提升各級城市和城鎮(zhèn)的綜合承載能力”；地方層面，“上海‘十四五’規(guī)劃綱要”提出“激活部分非建制鎮(zhèn)潛力”“利用區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)”來改造提升其基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化其醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套和社區(qū)服務(wù)功能，使其成為“承載優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、吸納農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的平臺載體”。這些政策理念如何落實(shí)，真正服務(wù)于本地居民，以及外來“安家”者的需求，還需進(jìn)一步探索。

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