余曉暉：加強極端場景應急通信能力建設，加快構建國家大應急通信框架

改革創新

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黨的二十大報告提出，“提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障能力”。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“健全重大突發公共事件處置保障體系，完善大安全大應急框架下應急指揮機制，強化基層應急基礎和力量”。近日，工業和信息化部等14部門聯合印發《關于加強極端場景應急通信能力建設的意見》（以下簡稱《意見》），對推進技術產業創新、深化機制改革、提升網絡能力、強化保障能力等工作做出全面指導、提出明確要求，這是深入貫徹落實習近平總書記關于防災減災救災重要指示批示精神，推動構建國家大應急通信框架的重要舉措。

應急通信承擔搶險救災“生命線、指揮線、保障線”重要作用

應急通信作為國家公共安全應急體系的重要組成部分，是提升應急防災減災救災效能、維護人民群眾生命財產安全、支撐經濟社會高質量發展的重要保障手段。近年來，我國極端災害事件增多增強，先后發生了2021年河南鄭州特大暴雨、2023年京津冀極端暴雨、2024年海南超強臺風“摩羯”等極端災害，應急通信凸顯了“生命線、指揮線、保障線”的關鍵作用。

應急通信是人民群眾的“生命線”。當前，信息通信已經深度融入社會生活，成為像水、電一樣不可或缺的生活要素。應急通信踐行“人民至上、生命至上”理念，有效支撐保障人民群眾生命財產安全，維護社會穩定。災害發生前，利用通信網快速廣泛的預警渠道向風險區域群眾發送預警信息，實現及時“叫應”，引導群眾撤離避險；災害發生后，快速架設通信手段提供報警、求助、報平安通道，為群眾順利轉移以及臨時安置所提供通信保障。

應急通信是搶險救援的“指揮線”。應急指揮作為突發事件應對的大腦，需及時掌握信息，高效下達指令，應急通信是應急指揮的“神經中樞”，為各級指揮部提供高速信息通道。災害發生后，應急通信按照各級政府指揮部要求，調度應急指揮通信車、衛星通信裝備，布放臨時光纜，架設微波鏈路，構建高速信息通道，向指揮部傳遞災情信息、群眾需求、力量分布、搶修恢復等信息，并將決策調度指令高速傳達給救援力量，有力保障了搶險救災指揮效能的發揮。

應急通信為搶險救援提供“保障線”。現場搶險救援需要信息實時傳遞、跨部門聯動、隊伍間協作，須臾離不開應急通信支持。應急通信通過大數據分析強化應急指揮預警能力，發揮鐵塔高位視頻數據優勢為水利、農業、應急、氣象、交通等政府部門提供災區實況支撐搶險工作，有效提升了搶險效率。應急通信根據指揮部搶險救災要求，調度各類天、空、地機動通信裝備，匯集衛星、4G/5G、集群、短波等各類手段，為應急救援隊伍提供“保障線”。

建強極端場景應急通信能力，對于持續推動應急通信能力現代化建設，加快構建國家大應急通信框架，維護社會穩定和保護群眾利益具有極其重要的作用。

改革創新解決極端場景應急通信四大難題

當前，極端場景應急通信面臨道路、電力中斷等嚴峻情況，對管理高效順暢、產業有效供給、網絡抗毀頑存、保障快速機動等提出了超常規要求，需通過改革創新破解難題，全面提升應急通信能力，帶動我國大應急通信框架的構建。

推進機制改革實現“大協同”，破解管理協作難題。《意見》提出，要形成部門間健全有力的協同保障機制，加快推進企業間支援協作機制。極端場景應急通信保障是一項系統性、復雜性的工作，通過機制制度改革構建應急通信“大協同”是切實破除應急通信難點堵點的關鍵。通信設施的快速恢復、應急通信的快速到位，離不開電力和油料等優先供應、地面和空中等優先通行的支持。及時準確地獲取災害預警，提前做好防范準備，能夠有效減少通信設施的受損；部門間及時共享災情信息和處置信息，通信與道路、電力協同推進，才能高效恢復并且避免二次破壞；電信企業間統一協作，同步實現機房電源、傳輸線纜、通信設備修復，才能有效恢復通信節點。

推進產業創新實現“大鏈條”，破解技術裝備難題。《意見》提出，要加快創新突破關鍵技術、研發推廣新型裝備、創建用好產業平臺，引導促進產業繁榮。當前，人工智能等技術尚未有效應用到極端災害影響通信的推演研判和應急決策中，面向道路中斷、供電中斷等極端條件亟需的高端機動空天通信裝備、輕量便攜一體通信裝備的有效供給還存在不足，極大地制約了通信網絡韌性和應急通信保障能力。技術產業創新是技術裝備高水平研發和高質量供給的基礎，是實現應急通信能力現代化的必然要求。為此，亟需完善新技術導入、新裝備研制、新業務驗證、新生態培育的創新鏈條，引領應急通信整體能力躍升。

夯實網絡基礎構建“大網絡”，破解抗毀韌性難題。當前極端災害常常對地面信息通信設施造成破壞，地震可能造成機房倒塌、傳輸桿路傾倒、設備和電源失效，暴雨洪澇可能造成機房被淹、供電中斷、線纜沖毀，從而引發大面積通信中斷且難以快速修復。提高地面通信網絡應對極端災害的韌性，利用衛星通信網、專用通信網作為補充，構建“大網絡”，是極端情況下通信網絡快速恢復的前提和依托，是提供優質高效應急保障的重要基礎。為此，《意見》提出兩方面措施，一方面是通過加強設施抗毀、架構保護、容災備份，全面提升網絡韌性；另一方面，要加強重點地區天地協同、公專協同，提升通信網絡整體應急服務能力。

建強保障能力構建“大體系”，破解快速保障難題。極端場景通信中斷且難以快速自愈時，應急保障能力成為黃金救援、搶修搶通階段的關鍵因素，決定應急通信攻堅保障的效能。建強極端場景應急保障能力是實現應急通信能力現代化的重點任務，需增強指揮預警能力，服務秒級、靶向、安全預警傳播，運用通信“智慧大腦”應急決策研判和指揮調度；需健全力量隊伍體系，合理布局力量隊伍、配備先進裝備，快速抵達災害現場保障應急救援；需實現保底通信，地面通信中斷時仍可依托其進行災情報送。為此，《意見》提出，要升級完善應急通信指揮調度系統，建設力量隊伍提高協同保障能力，推動保底通信手段向基層及易災區域配備。

抓好落實加強五方面統籌

極端場景應急通信能力建設是一項系統工程，涉及多類主體、多個環節，建議做好以下五個方面的統籌，切實推進應急通信能力建設落地實施。

一是統籌國家和地方政策制度。電信主管部門牽頭完善國家應急通信預案體系，加強各級各類預案銜接，強化預案對應急工作的指導性，細化制定操作細則，實現部門協同的落地支持。各部門強化與應急通信管理政策的協同、加大向易災地區的政策傾斜力度。各地方政府出臺政策保障超級基站、重要通信機房的空間用地、管線等配套供給，各地方部門強化協同，細化出臺地方層面的落實政策。

二是統籌機制建設和手段建設。一方面，加緊機制建設，完善應急、氣象、自然資源等部門風險數據、預測預警數據以及交通、能源等部門應急處置數據向通信部門的共享機制，同時也要完善利用信息通信數據服務應急搶險救援的機制。另一方面，要充分利用大數據、人工智能等新一代信息技術，建設智能應急通信指揮系統，結合災害預測預警，進行通信設施受損推演，科學研判，針對性進行防范以及開展指揮調度，促進機制的落地實施。

三是統籌事前預防和急時保障。通信設施韌性和應急保障能力是應急通信的一體兩面，二者相互關聯。通信設施韌性反映面臨災害影響時通信設施性能下降的程度，應急保障能力決定了通信設施受損中斷后利用機動裝備緊急恢復通信的能力。通信設施韌性越高抗毀能力越強，對應急保障能力要求越低，反之對應急保障能力要求越高。因此，一方面，要增強通信設施抗毀韌性，提升面向極端災害的生存能力；另一方面，要加強應急保障能力建設，實現通信中斷時的快速恢復。

四是統籌產業創新和成果應用。極端場景應急通信面對道路中斷、電力中斷、通信損毀的同時需求驟增的難題。既要通過專項攻關、揭榜掛帥等渠道積極開展應急通信先進技術研究、新型裝備研制，實現“平急”快速轉換，提供大范圍、大容量通信保障，利用工程驗證平臺等做好測試驗證；又要通過聯盟協會等渠道橋梁發布指導性產品目錄、開展試點示范應用等方式，為先進技術產品創造機會，加快成果轉化應用，切實服務應急通信能力提升。

五是統籌設施標準和評估監督。極端災害事件增多增強的趨勢，使得信息通信基礎設施受損的潛在風險增大。一方面，要系統梳理國家、行業和企業層面的通信設施抗災標準，進一步細化抗風險能力的建設要求，同時因地制宜適度提高建設維護標準，指導企業開展信息通信基礎設施建設。另一方面，要健全考核評價機制，滾動開展通信設施抗風險評估，及時發現隱患，督促支持電信企業開展設施防護、容災備份等工作。

【余曉暉：長安街讀書會成員、中國信通院院長】

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責編：鄧啟東；初審：陳佳妮、許雪靖；復審：李雨凡、程子茜

原標題：《「改革創新」余曉暉：加強極端場景應急通信能力建設，加快構建國家大應急通信框架》

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