美國(guó)總統(tǒng)特朗普

在以色列總理內(nèi)塔尼亞胡訪美之際，美國(guó)總統(tǒng)特朗普于當(dāng)?shù)貢r(shí)間2月6日簽署一項(xiàng)行政令，宣布制裁國(guó)際刑事法院，指責(zé)其“針對(duì)美國(guó)及其親密盟友以色列采取非法和毫無根據(jù)的行動(dòng)”。中新網(wǎng)7日?qǐng)?bào)道稱，根據(jù)行政令，美國(guó)將制裁國(guó)際刑事法院有“越權(quán)行為”的相關(guān)人員，包括沒收房產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)，以及禁止國(guó)際刑事法院人員、代理人及其直系親屬入境美國(guó)。

特朗普針對(duì)國(guó)際刑事法院的敵對(duì)態(tài)度早在去年11月便埋下伏筆，彼時(shí)該機(jī)構(gòu)發(fā)布針對(duì)以總理內(nèi)塔尼亞胡以及時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)加蘭特涉嫌犯下戰(zhàn)爭(zhēng)罪行的逮捕令，引發(fā)以色列及美國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。在上個(gè)月參議院共和黨人提出以立法形式制裁國(guó)際刑事法院未果后，特朗普在內(nèi)塔尼亞胡訪美期間發(fā)布了相關(guān)行政命令。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間7日，在特朗普對(duì)國(guó)際刑事法院實(shí)施制裁后，英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等79個(gè)國(guó)家簽署聯(lián)合聲明，譴責(zé)特朗普的行政命令，重申對(duì)國(guó)際刑事法院的支持立場(chǎng)。上述國(guó)家在一份聯(lián)合聲明中強(qiáng)調(diào)，他們“將繼續(xù)堅(jiān)定不移地支持國(guó)際刑事法院的獨(dú)立性、公正性和完整性”。

上海國(guó)際問題研究院全球治理研究所所長(zhǎng)助理、助理研究員張琪悅向澎湃新聞（www.kxwhcb.com）分析道，“美國(guó)對(duì)待國(guó)際刑事法院的態(tài)度與其在南海仲裁案中支持菲律賓濫用管轄權(quán)明顯不同，反映出美國(guó)以雙重標(biāo)準(zhǔn)適用國(guó)際法規(guī)則。當(dāng)然，在美國(guó)看來，此舉也可能預(yù)防與阻止國(guó)際刑事法院管轄權(quán)擴(kuò)張，避免國(guó)際刑事法院將管轄權(quán)擴(kuò)張至非締約國(guó)而造成管轄權(quán)濫用。”

“內(nèi)塔尼亞胡逮捕令”成導(dǎo)火索

國(guó)際刑事法院去年11月針對(duì)以色列總理和國(guó)防部長(zhǎng)的逮捕令成為此輪制裁風(fēng)波的導(dǎo)火索，二人均被指控在巴以沖突期間使用饑餓作為戰(zhàn)爭(zhēng)手段犯下戰(zhàn)爭(zhēng)罪，并因謀殺、迫害及其他不人道行為構(gòu)成危害人類罪。

今年1月9日，美國(guó)眾議院在共和黨人的支持下通過《非法法庭反制法案》（llegitimate Court Counteraction Act），要求對(duì)任何支持國(guó)際刑事法院的官員或?qū)嶓w實(shí)施制裁，只要他們“試圖調(diào)查、逮捕、拘留或起訴任何受美國(guó)及其盟友保護(hù)的人”。法案提交至參議院后未獲通過。2月6日特朗普繞過國(guó)會(huì)行使總統(tǒng)行政權(quán)，對(duì)國(guó)際刑事法院簽署制裁的行政命令。

張琪悅分析稱，美國(guó)對(duì)國(guó)際刑事法院施加制裁的依據(jù)是其憲法和美國(guó)國(guó)內(nèi)法，包括《國(guó)際經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)力法（IEEPA）》《國(guó)家緊急狀態(tài)法案》，1952年《外來移民與國(guó)籍法》第212（f）部分，美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條，特別是2002年出臺(tái)的《美國(guó)軍人保護(hù)法》。

“《美國(guó)軍人保護(hù)法》保護(hù)美國(guó)軍人、官員及包括以色列在內(nèi)的某些盟國(guó)的軍人和官員免受國(guó)際刑事法院起訴，該法案稱《羅馬規(guī)約》不僅使美國(guó)武裝部隊(duì)成員面臨國(guó)際刑事法院起訴的風(fēng)險(xiǎn)，還造成了美國(guó)總統(tǒng)和其他民選和任命官員被國(guó)際刑事法院起訴的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)政府在反對(duì)的同時(shí)還希望其盟友反對(duì)國(guó)際刑事法院對(duì)美國(guó)、以色列、任何未同意接受國(guó)際刑事法院管轄的美國(guó)盟友采取任何行動(dòng)。”張琪悅告訴澎湃新聞。

特朗普在行政令中表示，國(guó)際刑事法院簽發(fā)逮捕令屬“濫用權(quán)力”，聲稱這些逮捕令“開創(chuàng)了危險(xiǎn)的先例”，直接危及美國(guó)現(xiàn)役和退役人員。“這種惡意行為反過來威脅到美國(guó)主權(quán)，并破壞美國(guó)政府及包括以色列在內(nèi)的盟友國(guó)家的安全和外交政策工作。”

特朗普曾在第一個(gè)任期內(nèi)就國(guó)際刑事法院調(diào)查駐阿富汗美軍戰(zhàn)爭(zhēng)罪行一事對(duì)檢察官法圖·本蘇達(dá)(Fatou Bensouda)及一名高級(jí)助手實(shí)施制裁，堅(jiān)稱國(guó)際刑事法院在美國(guó)“沒有管轄權(quán)、沒有合法性、沒有權(quán)威”。此后該制裁被拜登政府取消。

國(guó)際刑事法院基于125個(gè)國(guó)家締結(jié)的《羅馬規(guī)約》成立，但因沒有警察而依賴其締約國(guó)執(zhí)行逮捕令。美國(guó)和以色列認(rèn)為該機(jī)構(gòu)或成“出于政治動(dòng)機(jī)的起訴工具”并未加入。

雖然美國(guó)和以色列并非《羅馬規(guī)約》的締約國(guó)，但巴勒斯坦在2015年被接納為國(guó)際刑事法院成員國(guó)，這也意味著國(guó)際刑事法院可以審查哈馬斯和當(dāng)事國(guó)以色列犯下的潛在戰(zhàn)爭(zhēng)罪行。張琪悅認(rèn)為，“根據(jù)《羅馬規(guī)約》第27條，國(guó)家元首在國(guó)際刑事法院不享有刑事豁免權(quán)。非締約國(guó)無義務(wù)執(zhí)行逮捕令，例如以色列就無義務(wù)逮捕本國(guó)總理。”

國(guó)際刑事法院面臨“生存危機(jī)”？

早在去年12月，國(guó)際刑事法院院長(zhǎng)、法官赤根朋子(Tomoko Akane)曾警告稱，美國(guó)可能發(fā)起的制裁行動(dòng)將“迅速破壞國(guó)際刑事法院的運(yùn)作，危及該機(jī)構(gòu)的生存”。

自從向內(nèi)塔尼亞胡和加蘭特發(fā)出逮捕令以來，國(guó)際刑事法院一直為美國(guó)政府可能的報(bào)復(fù)行動(dòng)進(jìn)行準(zhǔn)備。消息人士1月向路透社透露，國(guó)際刑事法庭已提前三個(gè)月向工作人員支付工資，以應(yīng)對(duì)美國(guó)可能施加的財(cái)務(wù)限制措施。

美聯(lián)社分析稱，任何制裁都可能削弱國(guó)際刑事法院，包括阻礙調(diào)查人員在全球范圍內(nèi)的出行以及無法獲取美國(guó)開發(fā)的證據(jù)保護(hù)技術(shù)。國(guó)際刑事法院的幾名消息人士向英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》表示，此次白宮針對(duì)國(guó)際刑事法院的制裁或引發(fā)“生存危機(jī)”，阻礙國(guó)際刑事法院得到維持正常運(yùn)作所需要的服務(wù)。

張琪悅認(rèn)為，盡管美國(guó)并非國(guó)際刑事法院的締約國(guó)，但特朗普的制裁將對(duì)國(guó)際刑事法院特別是預(yù)審分庭的調(diào)查工作造成阻礙，對(duì)國(guó)際刑事法院官員采取禁止入境、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)與資產(chǎn)的制裁措施將嚴(yán)重干擾該機(jī)構(gòu)在美國(guó)境內(nèi)的調(diào)查取證工作，也不利于案件后續(xù)推進(jìn)。

目前，尚不明確國(guó)際刑事法院將采取何種反制措施。但國(guó)際刑事法院所在國(guó)荷蘭曾在去年年底的一份聲明中呼吁其他國(guó)際刑事法院成員國(guó)“合作以減輕可能實(shí)施的制裁所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以便繼續(xù)開展工作并履行其職責(zé)。”美國(guó)前全球刑事司法無任所大使（注：負(fù)責(zé)某個(gè)區(qū)域或某項(xiàng)具體事務(wù)的大使級(jí)外交官）托德·布赫瓦爾德（Todd Buchwald）今年1月曾對(duì)總部位于倫敦的新聞網(wǎng)站《中東之眼》表示：“如果沒有強(qiáng)有力的支持，（特朗普的）制裁可能會(huì)嚴(yán)重干擾國(guó)際刑事法院的工作。”

一位不愿透露姓名的消息人士告訴路透社，國(guó)際刑事法院已在2月7日在海牙召開會(huì)議，討論制裁的影響。

從退出世衛(wèi)組織到對(duì)國(guó)際刑事法院施加制裁，上臺(tái)不滿一個(gè)月的特朗普不僅對(duì)國(guó)際組織的生存構(gòu)成威脅，同時(shí)挑戰(zhàn)了冷戰(zhàn)后建立的國(guó)際規(guī)范。前美國(guó)貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）的幕僚長(zhǎng)希瑟·赫爾伯特（Heather Hurlburt）在英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所撰文警告稱，特朗普“退群”政策的隱患將不止于此，部分國(guó)家的民粹主義領(lǐng)導(dǎo)人或因希望擺脫政策限制或財(cái)政負(fù)擔(dān)而群起效仿特朗普的做法，進(jìn)一步對(duì)國(guó)際秩序造成沖擊。

目前，多方已就特朗普的制裁令表示反對(duì)態(tài)度。國(guó)際刑事法院發(fā)言人譴責(zé)特朗普的命令“試圖對(duì)其官員實(shí)施制裁，對(duì)國(guó)際刑事法院獨(dú)立公正開展司法工作造成損害”。歐盟委員會(huì)亦對(duì)特朗普的制裁表示“遺憾”，并強(qiáng)調(diào)國(guó)際刑事法院在“維護(hù)國(guó)際刑事司法和打擊有罪不罰現(xiàn)象方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用”。聯(lián)合國(guó)則對(duì)特朗普的制裁命令“感到遺憾”，呼吁白宮撤銷決定。