近日，上海市規劃和自然資源局印發《關于支持工業經濟發展 加強規劃資源要素保障的指導意見(2025版)》（以下簡稱《指導意見》），首次全面涵蓋了上海產業用地規劃管理的全周期、全要素、全流程。

2月5日，上海市規劃和自然資源局產業處副處長朱萬明在接受澎湃新聞（www.kxwhcb.com）記者采訪時表示，出臺《指導意見》，目的是讓企業通過這一個文件，全面了解上海產業用地管理的各方面政策。“以往的管理條款分散在多個文件中，這次我們進行了整合，并針對企業關注的問題，推出了相應的政策突破和創新措施。”朱萬明說。

產業用地有效配置是上海推動“五個中心”建設的重要力量。按照“上海2035”總體規劃要求，上海將形成“產業基地-產業社區-零星工業用地”三級體系，保障全市產業用地總量。

《指導意見》提出，一方面要加強戰略預留區規劃管控，儲備優質產業用地，對符合規劃導向的重大產業項目可按規定啟動打開戰略預留區。另一方面，要降低企業用地成本、提高審批效率，分類管理規劃產業區塊外的工業用地，部分現狀工業用地可新建、改建、擴建。

儲備“大衣料子”

上海是寸土寸金之地，規劃產業工業用地不僅關乎實體經濟由大到強的蛻變，關乎國土空間開發保護與城鎮空間結構優化，還關乎城市品質提升與創新轉型。

朱萬明介紹，上海產業用地管理突出全球視野、戰略思維和系統觀念。從大的層面看，要根據“上海2035”總體規劃確定的空間布局體系，深化“一主、五城、多片區”的市域產業空間布局，推動國家級開發區、市級開發區、特色產業園區高質量發展。

具體看，比如產業基地要以制造業功能為主，《指導意見》明確產業基地內規劃工業用地面積占比不低于70%，嚴格限制改變用途。確有需要改變的，相關區政府也必須按照“占一還一、就近平衡”原則提出補劃方案。

根據《指導意見》，上海要落實產業用地“規儲供用” 一體化土地儲備新機制，明確圍繞重點區域轉型發展和產業鏈生態圈構建，儲備“大衣料子”的戰略空間，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。

優質產業用地儲備的細化舉措落實到區，《指導意見》提出各區產業用地儲備庫容需滿足未來2年左右優質產業項目落地。重點地區產業整體轉型可通過市、區聯合儲備方式實施，并爭取土地儲備專項債券的支持。

新政還明確，對符合規劃導向的重大產業項目可按規定啟動打開戰略預留區。如需對戰略預留區控制線作局部優化的，由區政府編制調整方案，經專題論證和報市規劃資源局審核后調整。

規范工業用地“改擴建”

企業對工業用地的“改擴建”需求，因行業、規模、發展階段、地理位置等因素而有所不同，需根據具體情況進行規劃。《指導意見》的一大亮點，是聚焦企業發展訴求，明晰規劃產業區塊外工業用地的差別化支持政策。

朱萬明舉例，零星工業用地是規劃產業區塊外規劃保留的工業用地，新政明確，企業可依據規劃和產業導向在零星工業用地開展新建、改建、擴建。上海還將支持規劃未保留但經區政府認定符合“零增地”技術改造標準的現狀工業用地，依規納入零星工業用地管理。

同時，上海將區分城鎮開發邊界內且未劃入戰略預留區、戰略預留區內、城鎮開發邊界外等不同情形，明晰“零增地”技術改造路徑，保障規劃產業區塊外現狀合法企業正常生產經營需求。

例如，戰略預留區內的工業用地，在企業承諾將來配合實施規劃的前提下，可新建、改建、擴建。其中，在中心城區、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以內的，則要經區政府同意。

而城鎮開發邊界內、戰略預留區外的工業用地，則在與近期規劃實施不沖突且企業承諾將來配合實施規劃的前提下，也可新建、改建、擴建。

降低土地使用成本

土地成本高、產業轉型難，是全球制造業繞不開的痛點。此次上海新政則對產業用地采取差異化的供應方式。企業可以選擇先租后讓、租讓結合、長期租賃等用地方式，降低土地使用成本，上海還首次提出對同一產業鏈的產業項目可組合供應。

新政明確，上海要進一步完善工業用地彈性年期和續期管理，實行“有償使用合同+產業發展合作協議”協同監管模式。通過合同條款明確約定，明確工業倉儲類項目用地增加地下空間開發的，用地企業無需簽訂補充合同，不增收土地價款。

在地價管理上，上海鼓勵各區建立產業用地價格調節機制。明確產業用地土地價款可分期支付，首期按不低于50%的比例繳納，剩余價款在合同生效之日起一年內全部繳清且不計利息。支持采取分期支付土地價款的企業，在繳納首期土地價款后開工建設。

新政進一步提升用地審批效率。圍繞科技創新策源功能和產業創新發展需求，上海將鼓勵支持企業充分利用城市更新政策改建、擴建、新建，對增加有利于創新的項目，依規享受容積率獎勵和不用補繳土地出讓金等優惠政策。

“拿地即開工”“交地即交證”，近年已在上海成為新風氣。新政對此類高效舉措予以推廣鼓勵，提出要完善“一證多驗”，推行“竣工即交證”，提升規劃資源全流程審批時效，持續優化營商環境。