2023年10月7日，巴以之間爆發(fā)新一輪大規(guī)模沖突。此次巴以沖突在沖突方式、傷亡規(guī)模、危機(jī)程度等方面均打破了巴以關(guān)系的僵持模式，并使國際社會在如何停止暴力、結(jié)束沖突、重啟和平進(jìn)程方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新一輪巴以沖突的根本原因在于巴勒斯坦問題被嚴(yán)重邊緣化，其中既有巴以雙方及各自內(nèi)部的復(fù)雜矛盾，更與美國特別是特朗普政府第一任期忽視乃至背離“兩國方案”，通過所謂《亞伯拉罕協(xié)議》片面推動阿拉伯國家與以色列關(guān)系正常化密切相關(guān)。

眾所周知，美國是影響巴以問題的最大外部因素。1993年美國克林頓政府推動巴以雙方達(dá)成了通過談判解決巴勒斯坦問題的奧斯陸協(xié)議。但是，自1995年以色列總理拉賓遇刺后，以色列右翼勢力利庫德集團(tuán)迅速崛起，巴勒斯坦內(nèi)部哈馬斯和巴解組織矛盾加劇，導(dǎo)致中東和平進(jìn)程發(fā)生嚴(yán)重倒退。自2000年中東和平陷入僵持以來，由于美國中東戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向反恐戰(zhàn)爭，美國推動中東和平進(jìn)程的意愿和能力嚴(yán)重下降，這也構(gòu)成了巴勒斯坦問題作為中東核心問題不斷被邊緣化的重要根源。

2025年1月15日晚，卡塔爾、埃及、美國發(fā)布聯(lián)合聲明，宣布以色列與哈馬斯就加沙地帶停火和被扣押人員交換達(dá)成協(xié)議。毫無疑問，美國政府更替是促成以色列和哈馬斯達(dá)成協(xié)議的特殊因素。在拜登結(jié)束任期和特朗普即將入主白宮之際，在任和候任美國總統(tǒng)都以不同的方式向以色列施加壓力。拜登企圖把停火協(xié)議作為執(zhí)政業(yè)績，特朗普則企圖使停火協(xié)議成為美國政府中東外交新的開端，以色列方面也有借機(jī)改善和鞏固美以關(guān)系的需要。這也正是停火協(xié)議在1月19日美國政府更替之際生效的原因所在。

一、特朗普第一任期：美國巴以政策的歷史倒退

在特朗普第一任期內(nèi)，美國的巴以政策發(fā)生了嚴(yán)重的歷史倒退，其突出表現(xiàn)是美國在巴以問題上采取了明顯偏袒以色列的政策，并嚴(yán)重破壞乃至顛覆了國際社會尤其是聯(lián)合國安理會解決巴以問題的歷史基礎(chǔ)。

首先，在巴以政策的總基調(diào)上，特朗普政府毫無掩飾地采取偏袒以色列，擠壓巴勒斯坦的不公平政策。

特朗普多次公開表明對以色列的支持態(tài)度，稱以色列作為中東地區(qū)唯一的民主國家和“希望燈塔”，美國將致力于化解雙方分歧，使雙方關(guān)系重回“積極、親密”的狀態(tài)。在政治和外交層面，美國承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都，并把美國駐以色列大使館遷到耶路撒冷；承認(rèn)以色列對戈蘭高地?fù)碛兄鳈?quán)；承認(rèn)以色列對約旦河西岸部分領(lǐng)土的主權(quán)。這種蔑視巴勒斯坦和敘利亞主權(quán)的做法，不僅違反了聯(lián)合國242號和338號決議的精神，而且也否定了以往美國政府在巴以問題上的既有政策。在軍事上，特朗普不斷加大對以色列的軍事援助力度，為其提供大量新型武器，還協(xié)助以軍改善反導(dǎo)系統(tǒng)，并進(jìn)行美以史上最大規(guī)模的聯(lián)合軍演。

在大力支持以色列的同時，特朗普政府采取了一系列嚴(yán)重?fù)p害巴勒斯坦權(quán)益的政策，如美國大幅削減和凍結(jié)聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處的援助預(yù)算、全面停止向該機(jī)構(gòu)出資，停止向巴方提供超過2億美元的醫(yī)療等領(lǐng)域援助資金，停止對耶路撒冷等地巴方醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資助、關(guān)閉巴解組織駐華盛頓辦公室等決定。特朗普力圖通過向巴勒斯坦施壓，使巴勒斯坦服從美國對巴以問題的單方面安排。

其次，單方面推出嚴(yán)重背離國際法原則、聯(lián)合國決議精神、巴以談判歷史基礎(chǔ)的“世紀(jì)協(xié)議”，并企圖強(qiáng)加給巴勒斯坦，進(jìn)而為新一輪巴以沖突的爆發(fā)埋下了隱患。

特朗普政府自2019年6月推出有關(guān)推動中東和平進(jìn)程的“世紀(jì)協(xié)議”經(jīng)濟(jì)框架后，于2020年1月又推出完整版的“世紀(jì)協(xié)議”。該文件的政治框架是解決巴以沖突的核心，涉及美國對巴以邊界劃分、定居點(diǎn)存留、耶路撒冷歸屬、難民問題出路、未來雙邊安全安排等主張，完全“是美國零和思維、單邊主義和強(qiáng)權(quán)邏輯的產(chǎn)物”。

“世紀(jì)協(xié)議”的經(jīng)濟(jì)框架提出了500億美元的投資計(jì)劃，試圖通過釋放經(jīng)濟(jì)潛力、改善人權(quán)狀況、提升管理水平三大路徑，幫助巴勒斯坦人實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，降低貧困率，提高國內(nèi)生產(chǎn)總值，改善加沙地帶與約旦河西岸基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，增加外國投資等，并通過推動巴以與約旦、埃及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)和平與繁榮。其實(shí)質(zhì)是力圖一廂情愿地通過所謂的“從和平到繁榮”的計(jì)劃對巴勒斯坦進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，換取巴勒斯坦的政治妥協(xié)。

“世紀(jì)協(xié)議”政治框架的核心內(nèi)容主要包括（詳見馬曉霖：《美國解決巴以沖突的新方案：基于“世紀(jì)協(xié)議”的文本解讀》，《西亞非洲》2020年第3期）：

第一，關(guān)于領(lǐng)土分割與邊界劃分，以色列將保留約旦河西岸土地面積的 70%，其余30%劃歸巴勒斯坦（包括交換的土地），同時以色列基于戰(zhàn)略安全需要將擁有約旦河河谷地區(qū)和死海主權(quán)。

第二，關(guān)于猶太定居點(diǎn)，以色列在約旦河西岸建立的定居點(diǎn)全部保留，因定居點(diǎn)保留而形成的雙方飛地通過封閉橋梁和隧道連接。

第三，關(guān)于土地交換與開發(fā)，對于擁有約旦河谷、死海沿線和定居點(diǎn)等西岸土地，以色列通過土地交換方式補(bǔ)償巴勒斯坦國。

第四，關(guān)于耶路撒冷歸屬，美國承認(rèn)并支持耶路撒冷為以色列首都，把東耶路撒冷郊區(qū)的阿布迪斯鎮(zhèn)等部分阿拉伯社區(qū)作為巴勒斯坦國首都。

第五，邊境口岸及領(lǐng)土控制，以色列將對巴勒斯坦國負(fù)有“壓倒一切的安全責(zé)任”，并控制其所有國際口岸。

第六，關(guān)于難民問題，完全終止難民和移民的所有權(quán)利，任何巴勒斯坦難民不得要求返回以色列。

第七，關(guān)于巴勒斯坦建國的政治條件，主要是巴勒斯坦應(yīng)實(shí)行西方式民主、法治、人權(quán)，禁止敵對煽動、反以宣傳，以及人民非武裝化，巴勒斯坦國未經(jīng)以色列同意不得試圖加入任何國際組織等限制巴勒斯坦主權(quán)的內(nèi)容。

第八，關(guān)于巴勒斯坦國的非軍事化，巴勒斯坦國無權(quán)與以色列確定的對其國家安全產(chǎn)生不利影響的國家或組織締結(jié)軍事、情報(bào)或安全協(xié)定，也不能在境內(nèi)外發(fā)展軍事或準(zhǔn)軍事力量。

總之，“世紀(jì)協(xié)議”徹底顛覆了冷戰(zhàn)后美國歷屆政府解決巴勒斯坦問題的政策與主張，違背了國際法基本原則和公理，拋棄了歷次聯(lián)合國決議精神，毫不保留地支持以色列實(shí)現(xiàn)“大以色列”圖謀并剝奪巴勒斯坦難民合法權(quán)益，損害未來巴勒斯坦國的獨(dú)立和主權(quán)完整，建構(gòu)不平等的巴以雙邊關(guān)系，并試圖以此誘惑更多阿拉伯國家接受以色列，進(jìn)而也埋下了新一輪巴以沖突的根源。正如有關(guān)學(xué)者在特朗普“世紀(jì)協(xié)議”醞釀之初的評價所言，特朗普在中東和平協(xié)議一事上十分偏執(zhí)，在巴方缺席的情況下，他仍對自己的“獨(dú)裁”方案非常自信，但這可能招致“弱者”的奮力反抗，“甚至有可能釀成曠日持久的流血沖突”。

二、特朗普遺產(chǎn)與拜登失敗的巴以政策

在拜登上臺之初，美國試圖對特朗普嚴(yán)重偏袒以色列的政策進(jìn)行“糾偏”。拜登政府曾先后與以色列政府就重啟“兩國方案”多次進(jìn)行溝通，與埃及、約旦、 沙特等國交換意見。拜登政府重拾“兩國方案”的目的有三：一是緩解巴以緊張關(guān)系，避免巴以問題被地區(qū)反美國家和勢力利用，進(jìn)而刺激地區(qū)局勢再現(xiàn)動蕩，迫使美國調(diào)動資源應(yīng)對；二是緩解阿拉伯世界親美國家在巴以問題上的“兩難”壓力，使它們能從容配合美國的中東戰(zhàn)略；三是以重拾“兩國方案”為敲門磚，推動更多阿拉伯國家與以色列媾和。因此，拜登政府并無全面公正解決巴以問題的意愿和實(shí)質(zhì)舉措，也并未改變繼續(xù)偏袒以色列的政策本質(zhì)，并繼續(xù)推進(jìn)“亞伯拉罕協(xié)議”，著力促進(jìn)沙特與以色列關(guān)系正常化；推動構(gòu)建包括以色列、沙特、阿聯(lián)酋和埃及等國家在內(nèi)的反伊朗地區(qū)聯(lián)盟。

總之，新一輪巴以沖突的爆發(fā)在很大程度上源于美國中東政策的錯誤，因?yàn)槊绹辉賹で笸苿影屠账固箚栴}解決與巴以和談，而是將重點(diǎn)放在推動以色列與阿拉伯國家的和解上。在新一輪巴以沖突中，拜登政府的政策在本質(zhì)上體現(xiàn)了其維系中東霸權(quán)的訴求和權(quán)力資源有限的矛盾困境。

一方面，美國在經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等方面向以色列提供了持續(xù)不斷的系統(tǒng)性支持，在聯(lián)合國層面不斷為停火止戰(zhàn)制造障礙，進(jìn)而使沖突得以持續(xù)，并使聯(lián)合國難以在停火止暴、政治解決沖突方面有效地發(fā)揮作用。另一方面，美國又通過多次增兵中東對反以力量進(jìn)行威懾，避免沖突升級為地區(qū)性戰(zhàn)爭，進(jìn)而危及美國以大國戰(zhàn)略競爭為核心的全球戰(zhàn)略。

在這場沖突中，美國進(jìn)行軍事行動的硬實(shí)力和斡旋解決沖突、發(fā)揮國際體系領(lǐng)導(dǎo)作用的軟實(shí)力都陷入了困境。美國既缺乏像發(fā)動海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭那樣改變中東地區(qū)格局的能力、決心和意志，更無全面領(lǐng)導(dǎo)中東和平進(jìn)程、締造奧斯陸協(xié)議的道義高度和國家形象。

三、特朗普第二任期的巴以政策：偏袒以色列、推進(jìn)“世紀(jì)協(xié)議”

展望特朗普第二任期的巴以政策，基于其第一任期的政策基調(diào)、競選主張以及人事任命等因素，特朗普無疑將繼續(xù)執(zhí)行偏袒以色列的巴以政策，并有可能根據(jù)中東形勢的新變化繼續(xù)推進(jìn)“世紀(jì)協(xié)議”。

首先，特朗普將繼續(xù)奉行極力偏袒以色列的政策。

特朗普在競選過程中毫不掩飾對以色列的支持。2024年9月19日，特朗普在華盛頓向以色列-美國委員會（Israeli-American Council）發(fā)表演講時表示，“我們將讓以色列再次偉大”，他將成為以色列的“捍衛(wèi)者”“保護(hù)者”；他還強(qiáng)調(diào)，美以紐帶是“牢固而持久的”，如果他贏得選舉，這紐帶將“比以往任何時候都更強(qiáng)大、更緊密”。

在美國大選前后，以色列朝野對特朗普的期待，以及他在勝選后提名極端親以人士為駐以色列大使，都體現(xiàn)了特朗普與以色列之間的特殊關(guān)系。在美國大選投票前，以色列的民意調(diào)查顯示，68%的以色列公眾“認(rèn)為唐納德·特朗普是最符合以色列利益的候選人”，而只有14%的人選擇了哈里斯。以色列總理內(nèi)塔尼亞胡也認(rèn)為特朗普會放松美國對以色列的控制。在特朗普當(dāng)選后，以色列政府表示熱烈歡迎，其原因也恰如以色列官員所言：“歷史上從未有過比唐納德·特朗普更親以色列的總統(tǒng)。”

特朗普已提名前阿肯色州州長邁克·哈卡比（Mike Huckabee）為駐以色列大使，作為福音派基督徒和以色列的熱情支持者，哈卡比長期支持以色列和定居點(diǎn)運(yùn)動，同時也是巴勒斯坦建國的反對者。

新一輪巴以沖突爆發(fā)以來，哈卡比一直激烈批評任何反對以色列的行為，他曾于2024年4月表示，以色列與哈馬斯的戰(zhàn)爭是“善與惡的沖突”，并批評拜登限制以色列的企圖是“絕對不合情理的”。他長期稱約旦河西岸為猶太和撒馬利亞（宗教猶太復(fù)國主義者的術(shù)語），甚至表示“根本沒有巴勒斯坦人”。他在被特朗普提名后接受以色列右翼媒體采訪時重申，被占領(lǐng)的約旦河西岸是以色列的一部分，并引用了《舊約》中亞伯拉罕的故事。他露骨地表示：“我從來不愿意使用約旦河西岸這個術(shù)語……我說的是猶太和撒馬利亞。我告訴人們那里沒有占領(lǐng)。”“這是一塊被那些自亞伯拉罕時代以來合法居住了3500年的人們占據(jù)的土地。” 哈卡比的言論無疑更加偏離了巴以問題的歷史基礎(chǔ)，明確傳遞了其自身以及特朗普第二任期繼續(xù)大力支持以色列的強(qiáng)烈信號。

其次，特朗普繼續(xù)推進(jìn)“世紀(jì)協(xié)議”既有新的機(jī)遇，也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2023年以來的新一輪巴以沖突與特朗普第一任期完全喪失公正的巴以政策特別是推出“世紀(jì)協(xié)議”和“亞伯拉罕協(xié)議”密切相關(guān)，但新一輪巴以沖突使以色列與哈馬斯以及“抵抗之弧”的矛盾得到了釋放，特別是巴勒斯坦哈馬斯、黎巴嫩真主黨、伊朗等反以力量遭到了嚴(yán)重削弱，沖突雙方都有簽訂停火協(xié)議的訴求，這在某種程度上為特朗普把“世紀(jì)協(xié)議”與“亞伯拉罕協(xié)議”、美國與沙特安全同盟關(guān)系、伊朗政策進(jìn)行“捆綁”提供了可能。特朗普希望把“達(dá)成和平協(xié)議作為他的遺產(chǎn)”，他很可能會進(jìn)行戰(zhàn)略討價還價，通過以色列與主要阿拉伯國家實(shí)現(xiàn)更廣泛的關(guān)系正常化，以換取內(nèi)塔尼亞胡的具體讓步。美國共和黨的政治顧問杰夫·戴維斯（Jeff Davis）認(rèn)為，特朗普與內(nèi)塔尼亞胡的強(qiáng)有力的關(guān)系可能會促進(jìn)實(shí)現(xiàn)以色列與巴勒斯坦停火，并可能為獲得沙特的支持鋪平道路。

但是，特朗普在推進(jìn)“世紀(jì)協(xié)議”方面也面臨著諸多復(fù)雜問題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第一，特朗普第一任期內(nèi)嚴(yán)重偏袒以色列的巴以政策，使巴勒斯坦方面對美國存在嚴(yán)重不信任。巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)曾公開表示美國已失去“公正調(diào)解人”的信譽(yù)。因?yàn)樵诓唤鉀Q巴勒斯坦核心關(guān)切的情況下強(qiáng)推“世紀(jì)協(xié)議”將加劇緊張局勢，激起公眾的不滿。

第二，新一輪巴以沖突的災(zāi)難性后果，使“世紀(jì)協(xié)議”很難獲得沙特等阿拉伯國家的支持。沙特王儲穆罕默德·薩勒曼公開表示，沙特一直致力于推動建立以東耶路撒冷為首都的獨(dú)立巴勒斯坦國，并強(qiáng)調(diào)這是沙特與以色列建立外交關(guān)系的先決條件。這也恰如相關(guān)評價所言，“利雅得可能會對以色列和美國的要求更高，包括與以色列就建立巴勒斯坦國的途徑達(dá)成協(xié)議，以及與美國就共同防御條約達(dá)成協(xié)議”。

總之，如何解決哈馬斯的地位、加沙重建等棘手問題，馴服以色列愈加任性的自行其是，都是擺在特朗普面前的急迫問題。

（本文的主要內(nèi)容來自劉中民：《從特朗普到特朗普：美國中東政策的主要議題及其前景》，《思想理論戰(zhàn)線》，2025年第1期）

“中東睿評”是上海外國語大學(xué)中東研究所劉中民教授的專欄，堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性、理論性、基礎(chǔ)性相結(jié)合，以歷史和理論的縱深回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題。