2023年10月7日，巴以之間爆發新一輪大規模沖突。此次巴以沖突在沖突方式、傷亡規模、危機程度等方面均打破了巴以關系的僵持模式，并使國際社會在如何停止暴力、結束沖突、重啟和平進程方面面臨嚴峻挑戰。新一輪巴以沖突的根本原因在于巴勒斯坦問題被嚴重邊緣化，其中既有巴以雙方及各自內部的復雜矛盾，更與美國特別是特朗普政府第一任期忽視乃至背離“兩國方案”，通過所謂《亞伯拉罕協議》片面推動阿拉伯國家與以色列關系正常化密切相關。

眾所周知，美國是影響巴以問題的最大外部因素。1993年美國克林頓政府推動巴以雙方達成了通過談判解決巴勒斯坦問題的奧斯陸協議。但是，自1995年以色列總理拉賓遇刺后，以色列右翼勢力利庫德集團迅速崛起，巴勒斯坦內部哈馬斯和巴解組織矛盾加劇，導致中東和平進程發生嚴重倒退。自2000年中東和平陷入僵持以來，由于美國中東戰略重心轉向反恐戰爭，美國推動中東和平進程的意愿和能力嚴重下降，這也構成了巴勒斯坦問題作為中東核心問題不斷被邊緣化的重要根源。

2025年1月15日晚，卡塔爾、埃及、美國發布聯合聲明，宣布以色列與哈馬斯就加沙地帶停火和被扣押人員交換達成協議。毫無疑問，美國政府更替是促成以色列和哈馬斯達成協議的特殊因素。在拜登結束任期和特朗普即將入主白宮之際，在任和候任美國總統都以不同的方式向以色列施加壓力。拜登企圖把停火協議作為執政業績，特朗普則企圖使停火協議成為美國政府中東外交新的開端，以色列方面也有借機改善和鞏固美以關系的需要。這也正是停火協議在1月19日美國政府更替之際生效的原因所在。

一、特朗普第一任期：美國巴以政策的歷史倒退

在特朗普第一任期內，美國的巴以政策發生了嚴重的歷史倒退，其突出表現是美國在巴以問題上采取了明顯偏袒以色列的政策，并嚴重破壞乃至顛覆了國際社會尤其是聯合國安理會解決巴以問題的歷史基礎。

首先，在巴以政策的總基調上，特朗普政府毫無掩飾地采取偏袒以色列，擠壓巴勒斯坦的不公平政策。

特朗普多次公開表明對以色列的支持態度，稱以色列作為中東地區唯一的民主國家和“希望燈塔”，美國將致力于化解雙方分歧，使雙方關系重回“積極、親密”的狀態。在政治和外交層面，美國承認耶路撒冷為以色列首都，并把美國駐以色列大使館遷到耶路撒冷；承認以色列對戈蘭高地擁有主權；承認以色列對約旦河西岸部分領土的主權。這種蔑視巴勒斯坦和敘利亞主權的做法，不僅違反了聯合國242號和338號決議的精神，而且也否定了以往美國政府在巴以問題上的既有政策。在軍事上，特朗普不斷加大對以色列的軍事援助力度，為其提供大量新型武器，還協助以軍改善反導系統，并進行美以史上最大規模的聯合軍演。

在大力支持以色列的同時，特朗普政府采取了一系列嚴重損害巴勒斯坦權益的政策，如美國大幅削減和凍結聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處的援助預算、全面停止向該機構出資，停止向巴方提供超過2億美元的醫療等領域援助資金，停止對耶路撒冷等地巴方醫療機構的資助、關閉巴解組織駐華盛頓辦公室等決定。特朗普力圖通過向巴勒斯坦施壓，使巴勒斯坦服從美國對巴以問題的單方面安排。

其次，單方面推出嚴重背離國際法原則、聯合國決議精神、巴以談判歷史基礎的“世紀協議”，并企圖強加給巴勒斯坦，進而為新一輪巴以沖突的爆發埋下了隱患。

特朗普政府自2019年6月推出有關推動中東和平進程的“世紀協議”經濟框架后，于2020年1月又推出完整版的“世紀協議”。該文件的政治框架是解決巴以沖突的核心，涉及美國對巴以邊界劃分、定居點存留、耶路撒冷歸屬、難民問題出路、未來雙邊安全安排等主張，完全“是美國零和思維、單邊主義和強權邏輯的產物”。

“世紀協議”的經濟框架提出了500億美元的投資計劃，試圖通過釋放經濟潛力、改善人權狀況、提升管理水平三大路徑，幫助巴勒斯坦人實現創造就業機會，降低貧困率，提高國內生產總值，改善加沙地帶與約旦河西岸基礎設施和服務，增加外國投資等，并通過推動巴以與約旦、埃及區域經濟一體化，實現和平與繁榮。其實質是力圖一廂情愿地通過所謂的“從和平到繁榮”的計劃對巴勒斯坦進行經濟補償，換取巴勒斯坦的政治妥協。

“世紀協議”政治框架的核心內容主要包括（詳見馬曉霖：《美國解決巴以沖突的新方案：基于“世紀協議”的文本解讀》，《西亞非洲》2020年第3期）：

第一，關于領土分割與邊界劃分，以色列將保留約旦河西岸土地面積的 70%，其余30%劃歸巴勒斯坦（包括交換的土地），同時以色列基于戰略安全需要將擁有約旦河河谷地區和死海主權。

第二，關于猶太定居點，以色列在約旦河西岸建立的定居點全部保留，因定居點保留而形成的雙方飛地通過封閉橋梁和隧道連接。

第三，關于土地交換與開發，對于擁有約旦河谷、死海沿線和定居點等西岸土地，以色列通過土地交換方式補償巴勒斯坦國。

第四，關于耶路撒冷歸屬，美國承認并支持耶路撒冷為以色列首都，把東耶路撒冷郊區的阿布迪斯鎮等部分阿拉伯社區作為巴勒斯坦國首都。

第五，邊境口岸及領土控制，以色列將對巴勒斯坦國負有“壓倒一切的安全責任”，并控制其所有國際口岸。

第六，關于難民問題，完全終止難民和移民的所有權利，任何巴勒斯坦難民不得要求返回以色列。

第七，關于巴勒斯坦建國的政治條件，主要是巴勒斯坦應實行西方式民主、法治、人權，禁止敵對煽動、反以宣傳，以及人民非武裝化，巴勒斯坦國未經以色列同意不得試圖加入任何國際組織等限制巴勒斯坦主權的內容。

第八，關于巴勒斯坦國的非軍事化，巴勒斯坦國無權與以色列確定的對其國家安全產生不利影響的國家或組織締結軍事、情報或安全協定，也不能在境內外發展軍事或準軍事力量。

總之，“世紀協議”徹底顛覆了冷戰后美國歷屆政府解決巴勒斯坦問題的政策與主張，違背了國際法基本原則和公理，拋棄了歷次聯合國決議精神，毫不保留地支持以色列實現“大以色列”圖謀并剝奪巴勒斯坦難民合法權益，損害未來巴勒斯坦國的獨立和主權完整，建構不平等的巴以雙邊關系，并試圖以此誘惑更多阿拉伯國家接受以色列，進而也埋下了新一輪巴以沖突的根源。正如有關學者在特朗普“世紀協議”醞釀之初的評價所言，特朗普在中東和平協議一事上十分偏執，在巴方缺席的情況下，他仍對自己的“獨裁”方案非常自信，但這可能招致“弱者”的奮力反抗，“甚至有可能釀成曠日持久的流血沖突”。

二、特朗普遺產與拜登失敗的巴以政策

在拜登上臺之初，美國試圖對特朗普嚴重偏袒以色列的政策進行“糾偏”。拜登政府曾先后與以色列政府就重啟“兩國方案”多次進行溝通，與埃及、約旦、 沙特等國交換意見。拜登政府重拾“兩國方案”的目的有三：一是緩解巴以緊張關系，避免巴以問題被地區反美國家和勢力利用，進而刺激地區局勢再現動蕩，迫使美國調動資源應對；二是緩解阿拉伯世界親美國家在巴以問題上的“兩難”壓力，使它們能從容配合美國的中東戰略；三是以重拾“兩國方案”為敲門磚，推動更多阿拉伯國家與以色列媾和。因此，拜登政府并無全面公正解決巴以問題的意愿和實質舉措，也并未改變繼續偏袒以色列的政策本質，并繼續推進“亞伯拉罕協議”，著力促進沙特與以色列關系正常化；推動構建包括以色列、沙特、阿聯酋和埃及等國家在內的反伊朗地區聯盟。

總之，新一輪巴以沖突的爆發在很大程度上源于美國中東政策的錯誤，因為美國不再尋求推動巴勒斯坦問題解決與巴以和談，而是將重點放在推動以色列與阿拉伯國家的和解上。在新一輪巴以沖突中，拜登政府的政策在本質上體現了其維系中東霸權的訴求和權力資源有限的矛盾困境。

一方面，美國在經濟、軍事、外交等方面向以色列提供了持續不斷的系統性支持，在聯合國層面不斷為停火止戰制造障礙，進而使沖突得以持續，并使聯合國難以在停火止暴、政治解決沖突方面有效地發揮作用。另一方面，美國又通過多次增兵中東對反以力量進行威懾，避免沖突升級為地區性戰爭，進而危及美國以大國戰略競爭為核心的全球戰略。

在這場沖突中，美國進行軍事行動的硬實力和斡旋解決沖突、發揮國際體系領導作用的軟實力都陷入了困境。美國既缺乏像發動海灣戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭那樣改變中東地區格局的能力、決心和意志，更無全面領導中東和平進程、締造奧斯陸協議的道義高度和國家形象。

三、特朗普第二任期的巴以政策：偏袒以色列、推進“世紀協議”

展望特朗普第二任期的巴以政策，基于其第一任期的政策基調、競選主張以及人事任命等因素，特朗普無疑將繼續執行偏袒以色列的巴以政策，并有可能根據中東形勢的新變化繼續推進“世紀協議”。

首先，特朗普將繼續奉行極力偏袒以色列的政策。

特朗普在競選過程中毫不掩飾對以色列的支持。2024年9月19日，特朗普在華盛頓向以色列-美國委員會（Israeli-American Council）發表演講時表示，“我們將讓以色列再次偉大”，他將成為以色列的“捍衛者”“保護者”；他還強調，美以紐帶是“牢固而持久的”，如果他贏得選舉，這紐帶將“比以往任何時候都更強大、更緊密”。

在美國大選前后，以色列朝野對特朗普的期待，以及他在勝選后提名極端親以人士為駐以色列大使，都體現了特朗普與以色列之間的特殊關系。在美國大選投票前，以色列的民意調查顯示，68%的以色列公眾“認為唐納德·特朗普是最符合以色列利益的候選人”，而只有14%的人選擇了哈里斯。以色列總理內塔尼亞胡也認為特朗普會放松美國對以色列的控制。在特朗普當選后，以色列政府表示熱烈歡迎，其原因也恰如以色列官員所言：“歷史上從未有過比唐納德·特朗普更親以色列的總統。”

特朗普已提名前阿肯色州州長邁克·哈卡比（Mike Huckabee）為駐以色列大使，作為福音派基督徒和以色列的熱情支持者，哈卡比長期支持以色列和定居點運動，同時也是巴勒斯坦建國的反對者。

新一輪巴以沖突爆發以來，哈卡比一直激烈批評任何反對以色列的行為，他曾于2024年4月表示，以色列與哈馬斯的戰爭是“善與惡的沖突”，并批評拜登限制以色列的企圖是“絕對不合情理的”。他長期稱約旦河西岸為猶太和撒馬利亞（宗教猶太復國主義者的術語），甚至表示“根本沒有巴勒斯坦人”。他在被特朗普提名后接受以色列右翼媒體采訪時重申，被占領的約旦河西岸是以色列的一部分，并引用了《舊約》中亞伯拉罕的故事。他露骨地表示：“我從來不愿意使用約旦河西岸這個術語……我說的是猶太和撒馬利亞。我告訴人們那里沒有占領。”“這是一塊被那些自亞伯拉罕時代以來合法居住了3500年的人們占據的土地。” 哈卡比的言論無疑更加偏離了巴以問題的歷史基礎，明確傳遞了其自身以及特朗普第二任期繼續大力支持以色列的強烈信號。

其次，特朗普繼續推進“世紀協議”既有新的機遇，也面臨嚴峻的挑戰。

2023年以來的新一輪巴以沖突與特朗普第一任期完全喪失公正的巴以政策特別是推出“世紀協議”和“亞伯拉罕協議”密切相關，但新一輪巴以沖突使以色列與哈馬斯以及“抵抗之弧”的矛盾得到了釋放，特別是巴勒斯坦哈馬斯、黎巴嫩真主黨、伊朗等反以力量遭到了嚴重削弱，沖突雙方都有簽訂停火協議的訴求，這在某種程度上為特朗普把“世紀協議”與“亞伯拉罕協議”、美國與沙特安全同盟關系、伊朗政策進行“捆綁”提供了可能。特朗普希望把“達成和平協議作為他的遺產”，他很可能會進行戰略討價還價，通過以色列與主要阿拉伯國家實現更廣泛的關系正常化，以換取內塔尼亞胡的具體讓步。美國共和黨的政治顧問杰夫·戴維斯（Jeff Davis）認為，特朗普與內塔尼亞胡的強有力的關系可能會促進實現以色列與巴勒斯坦停火，并可能為獲得沙特的支持鋪平道路。

但是，特朗普在推進“世紀協議”方面也面臨著諸多復雜問題和嚴峻挑戰。

第一，特朗普第一任期內嚴重偏袒以色列的巴以政策，使巴勒斯坦方面對美國存在嚴重不信任。巴民族權力機構曾公開表示美國已失去“公正調解人”的信譽。因為在不解決巴勒斯坦核心關切的情況下強推“世紀協議”將加劇緊張局勢，激起公眾的不滿。

第二，新一輪巴以沖突的災難性后果，使“世紀協議”很難獲得沙特等阿拉伯國家的支持。沙特王儲穆罕默德·薩勒曼公開表示，沙特一直致力于推動建立以東耶路撒冷為首都的獨立巴勒斯坦國，并強調這是沙特與以色列建立外交關系的先決條件。這也恰如相關評價所言，“利雅得可能會對以色列和美國的要求更高，包括與以色列就建立巴勒斯坦國的途徑達成協議，以及與美國就共同防御條約達成協議”。

總之，如何解決哈馬斯的地位、加沙重建等棘手問題，馴服以色列愈加任性的自行其是，都是擺在特朗普面前的急迫問題。

（本文的主要內容來自劉中民：《從特朗普到特朗普：美國中東政策的主要議題及其前景》，《思想理論戰線》，2025年第1期）

“中東睿評”是上海外國語大學中東研究所劉中民教授的專欄，堅持現實性、理論性、基礎性相結合，以歷史和理論的縱深回應現實問題。