特朗普  新華社 資料圖

1月24日，特朗普再次提到，如果加拿大成為美國“第51個州”，加拿大人將享受大幅稅收減免。另據《金融時報》24日引述歐洲官員的話報道，丹麥首相弗雷澤里克森與特朗普通話談及格陵蘭島時，雙方語氣十分激烈，特朗普堅稱他很認真也決心要接管格陵蘭島。而歐盟軍事委員會主席布里格在25日德媒《星期日世界報》刊出的一篇訪談中則表示，未來考慮在格陵蘭島駐扎歐盟士兵是完全合理的。

此前，特朗普和他的團隊成員已經反復表露開疆拓土的野心，話鋒直指格陵蘭島、巴拿馬運河以及整個加拿大。在1月20日的就職典禮演講時，特朗普也提到，“美國將再次以不斷成長的國家自視”。對于何謂“成長”，則包括財富的巨大增長、領土的顯著擴大以及預期之前所未見的提升。在當代美國政治話語中，財富的增長和預期的提升不過老生常態，唯獨領土的增長卻讓美國和全世界聽出了時空錯亂之感。

在舉世矚目的美國總統就職典禮上大談“拓土論”，不由讓人懷疑，特朗普的擴張主義話語是不是比大家想的要稍微嚴肅一點？然而，如果真的嚴肅對待特朗普的“拓土論”，那么即使不考慮其他國家的反抗和國際社會的反對，也有一系列需要研究的新問題。其中就包括——美國現有的政治體制能否容納這些新領土，如何容納這些新領土，以及如何在政治上消化這些新領土？如果特朗普對這些問題的答案都有清楚的了解的話，他還會“很認真”地想讓美國疆土“不斷成長”嗎？

美國在巧取豪奪的擴張史中形成的復合領土制度

第二次大戰結束之后的近八十年中，美國雖然一直奉行霸權主義的外交政策，也不時入侵和管控他國領土，但到底是沒敢越過直接開疆拓土的“底線”，這也使得國際社會甚至是美國國內對其歷史上難以饕足的擴張胃口、對眾多原住民的血腥屠殺以及無所不用其極的巧取豪奪有所淡忘。

雖然現在華盛頓內外不少人對特朗普的“拓土論”大表驚詫，認為其違背了美國政治和外交的基本準則，根本沒有現實可行性。然而美國在二百年內就從區區的新英格蘭十三州擴張為橫跨美洲大陸的龐然大物，其政治體制早就對如何制度化地擴張領土有了成熟規定。在20世紀初，以麥金萊、老羅斯福、馬漢、赫斯特、普利策等政治家、軍人和媒體大亨為代表的政治力量，又掀起了帝國主義式的擴張浪潮。這些歷史都在美國的政治體制上留下了深刻烙印，使美國的領土制度充滿了“南人南制，北人北制”的帝國氣象，并一直延續到今天。

美國領土或者說屬地（territory）的地位可以用兩把標尺來衡量。第一把標尺是是否依據美國國會通過的領地合并法案，完全適用美國憲法及其司法體系。如果完全適用，則為合并屬地（incorporated territory）,如果并非完全適用，則為未合并屬地（unincorporated territory）。

第二把標尺是是否為美國國會以特定的行政組織法所承認，并據此建立自治政府。如果是，則為建制屬地（organized territory），如果不是，則為非建制屬地（unorganized territory）。

其中，是否為合并屬地更為重要，因為成為合并屬地相當于購買了“單程車票”，此后即是美國領土不可分割的一部分。反之，如果只是非合并屬地，那么在理論上其未來的法律地位仍有多種可能，包括成為獨立國家。是否為建制屬地則關乎該領土的自治程度。如果是非建制屬地，其往往擁有一位由聯邦行政部門指派的最高長官，指派人往往是總統本人。如果是建制屬地，其立法、行政和司法機構則由當地居民選舉產生。

這兩把標尺可以把美國領土分為四類：第一類是建制合并屬地，其可被稱為“美國本部”，即美國的50個州，它們構成了美國領土的絕大部分。

第二類是非建制合并屬地，這類領土在美國歷史上經常出現。它們往往是美國以“購買”或者戰爭方式奪得的、與已有各州毗鄰的土地，但因各類原因尚未建州，有時這類屬地也會被稱為“準州”。例如，在1850—1853年間，美國就擁有包括俄勒岡領地、猶他領地和新墨西哥領地在內的5塊非建制合并領土。不過，也不是所有的未建制和并屬地都會最終成為州。無人居住的巴爾米拉環礁就是美國在太平洋上的一塊非建制合并屬地，其由美國內政部管轄。

第三類是建制未合并屬地。它們擁有除國防、外交權之外的廣泛自治權，但是不能完全享受美國憲法規定的權利，特別是沒有聯邦選舉權。它們在美國國會沒有參眾議員席位，也不能向選舉人團派出代表，但可以向國會派出沒有選舉權的代表。

第四類非建制未合并屬地。除了美屬薩摩亞之外，它們大部分是無人居住的島嶼和環礁。不過，美屬薩摩亞實際上也有選舉產生的行政和立法機構，但其是由美國內政部長而非國會授權，因而在法律上仍然是未建制屬地。

當前，美國在50個州以外，共有14塊非合并屬地，其中關島、北馬里亞納群島、波多黎各和美屬維爾京群島是四塊建制屬地；美屬薩摩亞、中途島、威克島等九塊領土是非建制屬地。此外值得一提的是，美國首都所在的華盛頓特區是一塊極為特殊的屬地，其是根據憲法而非國會組織法建立，作為屬地也沒有獲得參眾兩院議員席位的權利。因此，在美國國會中，共有六名沒有投票權的屬地代表，他們分別來自華盛頓特區、4塊建制非合并屬地以及美屬薩摩亞。

美國如真冒天下之大不韙，它會怎么操作？

美國國務卿魯比奧此前在參議院聽證時表示，美國在第二次世界大戰后建立起的一整套國際體系，已經被其他國家“武器化”并拿來對付美國，因此美國應當采取措施顛覆整個戰后國際體系。雖然對于到底要顛覆哪些國際秩序，魯比奧語焉不詳，但是從美國的一貫無視包括尊重各國主權在內的聯合國基本原則來看，未來美國可能不憚于公然挑戰最基本的國際秩序，不惜為了一己私利而加劇地區局勢緊張，甚至破壞世界和平與穩定。

鑒于此，可能我們有必要假設，如果未來特朗普政府真的要冒天下之大不韙實現其“帝國野心”，那么按照美國現行政治體制，格陵蘭、巴拿馬運河和加拿大會以何種方式和地位成為美國領土的一部分呢？要想回答這一問題，可以參考美國領土擴張和管理史上的成例。

首先，美國的領土擴張有三種主要形式：第一是通過購地（purchase）案從其他國家手中購買；第二是以武力擊敗其他國家，而后通過條約實現領土轉讓；第三是國會通過合并(annexation)案，兼并其他至少名義上的獨立國家。

其次，美國新納入的領土往往也有四種命運：第一是被認定為合并屬地并迅速建州，成為美國不可分割的一部分，且全面享有憲法權利；第二是被認定為合并屬地，但建州步伐緩慢，在很長時間內不能直接影響美國聯邦政局；第三是被認定為非合并屬地，但獲得建制屬地地位，擁有廣泛自治權；第四是認定為非合并屬地，且未獲得建制屬地地位，由美國聯邦政府直接管轄。

格陵蘭當前是丹麥的一部分，但擁有高度自治的政府，且當地居民有一定程度的獨立傾向。如果特朗普想將格陵蘭納入掌中，第一種辦法就是如其宣稱的那樣直接向丹麥購買。事實上，當前的美屬維爾京群島正是1917年購自丹麥。在1946年，美國杜魯門政府也向丹麥提出過購買格陵蘭的要求。就此而言，特朗普購買格陵蘭的想法雖然有種時空錯亂的離譜感，但錯亂的時間倒也不算特別長。

第二種辦法就是先支持格陵蘭獨立，然后再兼并名義上獨立的“格陵蘭共和國”。歷史上，美國有過多次兼并共和國的歷史，包括1791年兼并佛蒙特共和國，1845年兼并德克薩斯共和國，1898年兼并夏威夷共和國。

第三種方法就是以武力從丹麥直接奪取。對比而言，直接武力奪取的合法性代價太高，考慮到美國已經在格陵蘭擁有軍事基地，這么做的邊際收益也不高。

此外，即使特朗普政府不介意用金錢購買領土的合法性問題，且丹麥政府愿意啟動全民公投來轉移格陵蘭主權，格陵蘭自治政府也不大可能坐視丹麥用前者的主權歸屬來為自身謀利，因此格陵蘭先行宣布獨立，然后再并入美國恐怕是更為可能的路徑。

至于格陵蘭加入美國之后的法律地位，則在很大程度上要取決于格陵蘭居民的意愿。在地理上，格陵蘭相對于美國本土的位置與阿拉斯加有些類似；如果加拿大與美國合并，更是相當于直接接壤。這是格陵蘭建州的有利條件。但是另一方面，格陵蘭島上的居民主要是原住民因紐特人，在文化上相對于美國本土更接近于夏威夷或者波多黎各。夏威夷從成為美國屬地到最終建州，經歷了60年時間；波多黎各雖然有300多萬人口，比美國18個州的人口都要多，也一直存在較強的建州呼聲，但是在六次公投中贊成建州的意見始終沒有占據絕對多數。在2020年第第六次公投中，投票支持波多黎各成為美國一州的占總票數的52.35%，反對的為47.7%。在1959年夏威夷的建州公投中，贊成票的比例則達到94.3%。正是因為建州并非波多黎各的壓倒性民意，美國國會也一直沒有采取行動。考慮到格陵蘭的因紐特居民高度認可自身的獨特族群身份，其可能并不愿意作為州加入美國，而會滿足于非合并建制領地的身份。

巴拿馬運河則相對容易分析，因為其在1903年到1979年間一直是美國的非建制未合并屬地。作為非建制土地，巴拿馬運河由美國總統直接任命的來自美國陸軍工兵部隊的總督管理。對于巴拿馬運河區，特朗普政府并未表現出購買的興趣，運河區也不大可能走先獨立后兼并的道路，因而最有可能的情況是美國以外交或武力方式逼迫巴拿馬以條約方式再度轉交運河區主權。

加拿大則不同于格陵蘭和巴拿馬運河，其是一個領土廣闊的獨立國家。美國要么直接以兼并的方式將加拿大整體納入，要么以武力迫使加拿大逐次讓出領土。考慮到加拿大的地理距離、文化屬性，以及特朗普“讓加拿大成為美國第51個州”的表態，其無疑將成為美國的建制合并屬地，并迅速建州。唯一的問題就是這么寬廣的領土會構成幾個州？如果是直接兼并，那么或許是一個州，如果是漸次獲得，那么可能出現多個州。

需要指出的是，如果美國真地是以武力消滅抵抗、奪取領土，那么無論是格陵蘭、巴拿馬運河還是加拿大，那么在戰后的一段時間內都將成為美國的非建制未合并屬地。期間，這些領土將會由美國行政部門特別是國防部下設的民事部門管理。1898年美西戰爭后，美國奪得的波多黎各、菲律賓和古巴都由陸軍部長辦公室下設的關稅和離島事務局管轄，直至1915年相關職權才移交給內政部。第二次世界大戰后，在1950年前關島也是由海軍部管理。

美國“重新成長”或成特朗普主義的政治末日

美國著名歷史學家戴維·波特生前的最后一部著作題為《危機將至：內戰前的美國，1848-1861》。此書描述了美墨戰爭后，美國社會如何從戰爭勝利和獲得西部大片領土的狂喜之中，迅速墜入內戰的黑暗深淵。美國自身的歷史也在提示，重新擁抱帝國主義、悍然擴張領土絕非福音，即使僥幸成功，恐怕也不會像特朗普想象的那樣開啟美國的“黃金時代”，反而可能會給本已高度極化的美國社會和美國政治以“最后一擊”。

在美國歷史中，領土擴張稱得上是一門獨特的政治學。歸根到底，為什么帝國會擁有多種多樣的政治體制，就在于政治共同體在擴張時總要平衡增量和存量之間的復雜關系。從增量上看，要想領土擴張成為收益而不是包袱，往往需要將新領土納入既有的政治體系，使其享有權利、形成認同，以此充分動員新領土上的人民和資源，增強總體國力；從存量上看，新領土又往往意味著政治體系中的新來者，其有可能打破現有的政治平衡，有利于某一政治力量而不利于另一政治力量。矛盾的出現和加劇甚至可能導致政治共同體陷入危機。

歷史上，不管是路易斯安納購地還是美墨戰爭，如何安排新獲得領土都成為美國政治的焦點和難題。1820年的“密蘇里妥協”實質上確立了“聯邦每加入一個蓄奴州，就要加入一個自由州，反之亦然”的原則。1850年妥協則是在承認加利福尼亞自由州身份的同時，保證聯邦政府不干涉新墨西哥領地和猶他領地的蓄奴問題。一旦試圖像1954年的《堪薩斯-內布拉斯加法案》那樣突破“密蘇里妥協”，以“人民主權”的名義在北緯36.5度線以北拓展蓄奴州的空間，就會就會引發政治危機乃至內戰。

即使是在美國國內政治斗爭不那么尖銳的時期，在領土上設立新的州也尤其需要平衡。1959年，夏威夷和阿拉斯加之所以被共同接納為新州，也是因為時人認為夏威夷將是共和黨的堡壘，阿拉斯加將是民主黨的堡壘，雙方同時建州將有利于平衡。當然，后來的歷史證明，上述預測與現實完全相反，但平衡卻奇妙地維持了下來。

在地圖上，如果特朗普開疆拓土的主張得以落實，美國將一舉成為幅員2150萬平方公里、雄踞北美的龐然巨物。然而，特朗普政府背后的共和黨特別是其中的MAGA派（即“讓美國再次偉大”，Make America Great Again）真的愿意看到這一景象嗎？

單就加拿大而論，如果其以單一實體的身份成為美國的第51個州，那么其將以4000萬人口的規模成為超越約3900萬人的加利福尼亞，成為美國第一大州。其將擁有2個參議院席位和52個眾議院席位。考慮到加拿大的意識形態明顯偏向自由主義，未來美國民主黨很可能擁有“加拿大州”的全部兩個參議院席位和3/4的眾議院席位，這會使得共和黨未來更難掌控國會特別是眾議院。如果加拿大并非以單一實體身份加入美國，而是建立多個州，那么共和黨在參議院也將面臨極為嚴峻的挑戰。至于格陵蘭，如果其最終選擇成為美國的一個州，那么其政治立場很可能類似于夏威夷，成為民主黨的新堡壘。就此而言，開疆拓土或許能讓美國“重新成長”，但恐怕將為特朗普主義帶來政治末日。

當然，還有一種選擇就是讓被吞并的加拿大和格陵蘭像關島或者波多黎各那樣，永遠安居于非合并建制屬地的地位。然而這一方面意味著美國并未將它們視為不可分割的一部分，之后它們在法理上也完全有權像菲律賓、帕勞、密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島那樣最終選擇獨立。另一方面也意味著美國必須長期剝奪4000多萬人的關鍵政治權利，其成本和影響恐怕也難以估量。可以說，如果做出這種選擇，還不如一開始就不要生事。

（肖河，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員、外交政策研究室主任；周靖堯，中國社會科學院世界經濟與政治研究所外交政策研究室研究助理）