科技型企業孵化器（以下簡稱“孵化器”）是為科技型初創企業和創業團隊提供科技創業服務的機構。在發展“新質生產力”的時代新要求下，孵化器的發展思路折射出本土科技產業的建設方向。

2024年11月，《科技型企業孵化器認定管理辦法（征求意見稿）》（后稱“新辦法”）發布。新辦法首次對孵化器進行分級管理，減少了對場地設施、人才學歷等方面的限制，提高了對服務收入和投資收入占比的要求。此舉或旨在降低中國孵化器對地產、物業管理和政策補貼的依賴，提升其專業服務能力。新辦法一經問世，引發大量孵化器的焦慮。

新政在怎樣的背景下出臺？鞏固了哪些既有目標，又體現了哪些新風向？澎湃研究所研究員通過分析1996年、2006年、2010年、2018年、2024年五個版本的孵化器管理辦法，參考“十五”到“十三五”四個五年規劃報告，結合對火炬眾創孵化博物館館長范偉軍的采訪，討論此題。

政策背景：時代新要求與科技部重組

孵化器最早由科技部與聯合國合作引入中國。1987年5月，聯合國科技促進發展基金會主席拉卡卡先生訪問中國，并向國家科委領導提出在中國建立企業孵化器的建議，得到了支持。一個月后，中國第一家科技企業孵化器——武漢東湖新技術創業者中心誕生。

早期的孵化器還叫“高新技術創業服務中心”，為事業單位。比如武漢東湖新技術創業者中心是副縣級事業單位，列有事業編制人員10名，到1990年才開始執行獨立核算，自負盈虧。1988年8月，中國啟動發展高新技術產業的指導性計劃——“火炬計劃”；明確表示建立有中國特色的高新技術創業服務中心/孵化器是火炬計劃的一項重要任務。

在中國孵化器早期，創辦孵化器的目標包括“產業結構調整”“發展高新技術產業”“創造新的就業機會”等。對于“就業”這一目標，2001年《中國科技企業孵化器“十五”期間發展綱要》中寫到，“中國加入WTO以后，傳統產業和部分弱小的科技企業將受到巨大沖擊，就業問題將再次成為社會不穩定的重要因素。”

在科技部火炬計劃的引導下，中國孵化器數量快速增加，就業規模迅速擴大。據2001年數據指出，企業孵化器自誕生后的50年間，全球總量近3000家。而中國科技企業孵化器數量從1995年有記錄開始，突破3000家僅花費了22年，而且又用5年的時間就突破了6000家（參考圖1）。2022年，科技企業孵化器覆蓋就業306.6萬人，累計畢業企業23.7萬家。

數據來源：《中國火炬統計年鑒（2023）》謝秋伊 制圖

伴隨量的擴張，孵化器業取得了許多成就，奠定了中國科技企業服務業的基礎，培育了一批對推動創新驅動發展具有重要意義的科技成果、企業和人才。但同時，孵化器在高速發展的過程中也不斷面臨挑戰（參考表1）。

從“十五”到“十三五”的孵化器規劃報告可看出，這些挑戰指向一個共同的核心——對企業的服務急需從物業、政策為主的基礎性常規服務，向以創業企業成長為核心的孵化服務提升。

數據來源：五年規劃政策文本 謝秋伊制圖注：《國家科技企業孵化器“十四五”發展規劃》沒有刊發

后來，國內外經濟社會形勢發生變化，中國孵化器業進入新的發展周期。以2018年中美貿易戰為節點，美國加強了對中國的科技封鎖和貿易摩擦。后疫情時期，中國房地產開始進入結構性轉型期，地方政府債務壓力增大，同時面臨國內需求不足，部分企業生產經營困難等問題。在這個環境下，孵化器以補貼和收租為主的盈利模式面臨更大挑戰。

2023年3月，國務院提請審議國務院機構改革方案，重新組建科學技術部。將原科學技術部有關孵化器建設的職責——組織擬訂高新技術發展及產業化規劃和政策，指導國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區等科技園區建設，指導科技服務業、技術市場、科技中介組織發展等——劃入工業和信息化部。

2024年11月刊發的《科技型企業孵化器認定管理辦法（征求意見稿）》，就是工信部從科技部接手孵化器的指導和管理工作以來最重大的政策更新。這份文件展示了工信部根據新經濟周期，調整中國孵化事業發展方向的新思路。

政策細節：新政新在哪？

澎湃研究所研究員詳細對比2018年《科技企業孵化器管理辦法》（以下簡稱“老辦法”）和2024年“新辦法”的政策文本，發現新辦法延續了老辦法“培育科技型企業，弘揚企業家精神”“朝著多元主體的方向發展”和“促進創新驅動發展”的導向。但同時，“新辦法”有以下五個顯著的差別。

第一，總目標強調建設現代化產業體系，打造“新質生產力”。在第一章總則中，2024年“新辦法”的目標定位于“促進科技成果加快產業化”和“建設現代化產業體系”，要形成“優質高效”的發展格局。而2018年“老辦法”的相同位置，提出是為了“支持科技型中小微企業快速成長”“推動大眾創業萬眾創新上水平”和“促進科技成果轉化”。

這一目標側重的變化，深刻影響了對孵化器的定義、評估和管理工作。孵化器的公益性和就業促進屬性有所減弱，而服務科技產業的屬性則得到增強。這意味著，從支持科技成果轉化的角度，孵化器的管理焦點不再僅僅停留在空間、就業、專利、人才等‘中間指標’，而是進一步聚焦于轉化的終點——產業化和市場化。

第二，減少空間、人才、專利、就業方面的指標，增加對專業服務和自有投資的要求。“老辦法”定義科技企業孵化器為“提供物理空間、共享設施和專業化服務的科技創業服務機構”。硬性要求“孵化器可自主支配場地需不低于1萬平方米”，且“在孵企業注冊地和主要研發、辦公場所須在本孵化器場地內”。還要兼負“推動留學人員、科研人員及大學生創業就業”和“引進海外優質項目、技術成果和人才等資源”的任務。

以上均不是新政要點。“新辦法”定義科技型企業孵化器是“為科技型初創企業和創業團隊提供經營設施、技術支持、創業輔導、市場拓展、投資融資、管理咨詢等專業服務的科技創業服務機構”。刪除和減少了對孵化場地的面積要求和運營年限要求，提高了對服務收入（不含房租收入）和投資收入的硬性劃線。以及，可能因為原科技部引進國外智力的工作現劃入了人力資源和社會保障部，新政刪去了人才和項目引進、留學生創業的相關表述。

第三，分級認定，越市場，越產業，越“卓越”。“老辦法”只有“國家級科技企業孵化器”一個標準認定，而“新辦法”按業務性質分綜合類孵化器和專業類孵化器，按業務質量分成基礎級、高能級和卓越級三類。其中，卓越級只有專業類孵化器能夠申請。

專業類孵化器的卓越級標準中，刪除了對場地和運營年限的要求（而基礎級和高能級只是降低了該要求），且在孵企業的數量要求（30家）比基礎級（50家）還低。但相比前兩級，卓越級提高了對團隊和服務、專業服務收入和投資收入占比、自有投資能力的要求，并對每年畢業企業數量劃了硬線。

這些指標的變化說明，一家“卓越”的孵化器，可以沒有空間，也可以是剛成立的新銳，只要能綜合市場資源進行產業化，就是“卓越”。此外，“眾創空間”的說法沒有再被提及。

第四，動態管理，防止“躺平”。“老辦法”用一個章節（六個條款）的篇幅闡述“國家級科技企業孵化器”的申報和管理工作，而“新辦法”這部分內容增至四個章節（十四個條款），其中大量新增內容涉及開展常態化監督，防范弄虛作假、偷稅漏稅和數據造假。

此外，動態監管要求也有所提高。老辦法“定期”開展考核評價，“連續2次考核評價不合格取消資格”。而新辦法“每兩年”組織績效評價，等級為D（不合格）的撤銷評級。具體認定標準上，很多累計性指標也改成了當年指標。

第五，區域上弱化均衡，鼓勵挑頭。“老辦法”規定，全國艱苦邊遠地區的科技企業孵化器，相關要求可降低20%。而“新辦法”中這一比例變成了10%。此前20%的標準，或是為了減緩“孵化器地區和城鄉發展差異仍較大”，但當前全國經濟恢復緩慢、科技產業內外壓力增加，要優先“支持經濟大省挑大梁”[2]，向有能力做產業創新、高科技創業的地區傾斜資源。

政策影響：業界面臨洗牌

火炬眾創孵化博物館館長范偉軍認為，“新辦法”落實后會對當前孵化器行業產生較大影響：一大批存量孵化器會因為不能適應新要求“倒下”，一小批新生和轉型孵化器會迎來新的“風口”。

“中國大量的孵化器以‘二政府’‘二房東’的方式運作，靠租金和補貼，在房地產繁榮時期掙了很多錢。”范偉軍說，這導致當前孵化器存在較為嚴重的粗獷式發展、服務同質化、數量泡沫化的問題。

“這些孵化器可能無法達到新政對于產業化和專業化的要求，如果不認清現實、深入產業，發展新的盈利模式，會面臨淘汰。”范偉軍估計，目前滿足要求的從業人才和孵化器數量較少，本次洗牌的“淘汰率”可能在八成以上。

雖然很多從業者會對“新辦法”表示“猝不及防”，但實際上這一趨勢早有預示。在科技部治下，每個五年規劃都提出了增強孵化服務質量的問題（參考表1），而1996年、2006年、2010年、2018年四份管理辦法，也在不斷細化和增強對專業服務能力的權重。

此外，北京和上海已先試先行，在本次新政前就推出了類似理念的孵化器管理方案。2022年，北京印發《標桿孵化器培育行動方案（2022—2025年）》，首要目標是“實現硬科技孵化服務效能大幅提升”。2023年，上海出臺《上海市高質量孵化器培育實施方案》，首要目標是“全市孵化器從基礎服務向精準服務、從集聚企業向孕育產業、從孵化鏈條向厚植生態轉變”。

認定比例上，“標桿”和“高質量”孵化器的數量更低。截至2024年4月，北京認定了23家標桿孵化器，而2022年北京原本擁有272個科技企業孵化器（65個國家級），認定比例在8.5%左右。截至2025年1月，上海認定7家高質量孵化器，而2022年上海擁有204個科技企業孵化器（63個國家級），認定比例在3.4%左右。

因此，可以預見，符合“新辦法”的孵化器數量會遠低于“老辦法”下的存量，這意味著國家對科技孵化的資源投入會更加集中，行業面臨洗牌。

政策建議：擴散建設卓越孵化器的知識

雖然提高專業科技孵化服務能力的趨勢和信號早已存在，但客觀上，這一宏觀政策將造成行業較大波動，從而影響已有孵化器及旗下企業對營商環境和政策穩定性的感知。

對此，澎湃研究所研究員有三個建議。

第一，孵化器政策的新導向在接下來較長的一段時間里要保持穩定。當前的新辦法還是征求意見稿，吸收建議后會調整、公布正式版，正式版公布后，還會出臺更多配合政策。這些政策組合的理念應該和新辦法保持相對一致，持續釋放信號，強調政策導向。意志堅定不走回頭路，才能讓企業放心轉型、放心投資。

第二，加強政企溝通，向社會介紹改革的思路和原因，獲取更多輿論支持，深入了解孵化器轉型一線遇到的困難，盡量減少存量孵化器轉型的結構性困難。同時有效擴散關于存量孵化器如何轉型“卓越”的知識，為存量孵化器找到新的盈利模式給予學習和探索的機會。

第三，制定孵化器扶持新政過程中，要充分吸取以往經驗，評估政策公布后的非預期后果。要讓市場發揮決定性作用，注意補貼制度不應扭曲正常的孵化市場激勵結構，不要以獲取新補貼為目標導向，以免造成新的浪費。同時，有效補貼外溢性較強的創新環節以減緩市場失靈，提高整體行業的效率水平。