文｜周軍民 中國（深圳）綜合開發研究院 產業經濟研究中心主任，經濟學博士

今年中央經濟工作會議與往年有什么不同？細看通稿，我們注意到全文七次提到投資。這是2020年以來提到投資次數最多、涉及面最廣、力度最大，其中涉及投資效益、中央預算內投資、社會投資、創業投資和外商投資等。無疑，此次會議傳遞了中央尤其重視明年投資的重要作用。同時，將“提高投資效益”擺在了明年九大重點工作任務的首位，這也是近五年來的首次。可見，中央非常重視投資的重大作用，并且特別注重投資效益。

一、2020年以來中央經濟工作會議關于投資的回顧

2020年至今的中央經濟工作會議正好是對“十四五”這五年每年重點經濟工作的擎畫。此次我們聚焦投資，回顧歷次會議的通稿，比較這五年中央關于投資的關鍵著力點如下。

從上可見五個特點。一是投資仍然是驅動中國內需的最重要抓手之一，年年都要重點抓投資。二是今年七次提到投資，創近年之最，與2021年僅兩次相比，可謂大為不同。三是近幾年首次明確提到“適度增加中央預算內投資”、外商投資促進體制機制改革。四是中長期國債驅動下，投資重點領域有明顯切換。自今年兩會政府工作報告提出“兩重”以來，今明兩年重點投向“兩重”，不再是傳統基設和新基建等領域。五是創業投資成為關注重點。自去年以來，連續強調投資效益、創業投資、“投資中國”品牌，對應政府與社會投資、創業和外商投資全部領域，創業投資成為投資的新關注點。

二、2025年投資重點傾向“兩重”領域

“兩重”，指今年三月兩會政府工作報告提到的國家重大戰略實施和重點領域安全建設，其含義較廣。今年會議通稿提到明年要抓好的九大重點任務中，首當其沖的是“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。如何達成這個目標？會議通稿進一步明確，“加強自上而下組織協調，更大力度支持‘兩重’項目。適度增加中央預算內投資。加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資。及早謀劃‘十五五’重大項目。大力實施城市更新。”

顯然，“兩重”項目成為了關鍵詞。這是新概念，具體包括哪些領域？我們來看看今年的實施情況就對此一目了然。12月初，國家發改委在新聞發布會上公布，今年用于“兩重”建設的7000億元超長期特別國債重點支持了長江沿線鐵路、干線公路、機場建設，西部陸海新通道建設，東北黑土地高標準農田建設，“三北”工程建設，農業轉移人口市民化公共服務體系建設，高等教育提質升級等領域建設。可見，在傳統“鐵公機”基礎上，還新增加了物流基礎設施、生態建設、農業以及農業人口服務、高校建設等領域的投入。

明年，城市更新亦將進入“兩重”支持范圍。日前，中央財辦有關負責人表示，明年部分“兩重”建設項目清單和中央預算內投資計劃中，優先支持一批城市更新重點項目。2025年的城市更新勢必擴大規模推進。

三、2025年政府投資如何有效帶動社會投資？

政府投資有效帶動社會投資始終是我國經濟發展的重要抓手，但近年遇到了諸多問題。一是學界測算，投資作為驅動我國經濟增長的三駕馬車之一的作用在下降。現在我國GDP總量已是2008年的4倍有余，投資驅動GDP需要極為龐大的規模。二是投資對GDP的邊際貢獻大不如前。相同的投資增量貢獻的GDP數量越來越少，這隱含的是投資自身的鏈式反應變短和效益不佳問題。三是政府投資如何直接帶動社會投資的問題一直未很好解決。前幾年盛行的PPP模式亦已因多方原因戛然而止。四是社會投資信心不足。近年來，外資制造業企業的產能和投資轉移仍未結束，民營企業也因國際環境影響而把部分產能投資放在了境外，這一狀況對我國企業投資增量產生了沖擊。與此同時，民營企業融資渠道收窄，跨省執法等矛盾突出，民營企業信心受挫，投資預期欠佳，投資意愿減弱。目前各方從根源上解決這些問題的力度仍顯不足。

明年財政與金融如何配合政府投資帶動社會投資？

一是要加快投資領域改革，修復社會投資信心。首先要充分發揮社會力量優選政府投資項目，注重社會大眾參與。充分發揮我國互聯網發達、網民數量眾多的優勢，廣泛聽取社會各界的意見，選取人民群眾關心的重大投資項目。其次是政府主動承擔風險的基礎上聯合超大型企業和投資基金等共同投資。目前人民群眾投資理財項目不足，政府可選取優質投資項目，通過發行基金等方式引入民間投資。政府做足投資項目前期工作和初始投資，再面向社會資本開放，提高項目的整體投資規模與效益，形成政府投資與社會投資的協同效應，共同推動項目實施。再次是以前所未有的力度簡化投資政策，大幅開放投資領域，降低政府對市場的干預。要大幅減少投資領域的政策性限制和各種手續，支持民間資本和投資基金等主導或參與現金流穩定的基礎設施投資。例如，大力支持社會資本投資軌道、通信、燃氣、給排水、供熱、醫院等領域的建設和改造，充分發揮民間投資的積極作用。

二是增強政府投資的透明度，優化政府投資領域。首先是要評估近幾年政府投資項目的執行情況和投資效益，并對社會公布，接受社會監督，從而及時叫停問題較多的投資項目和謹慎推進同類項目。其次要加強政府投資的精準性。例如，能源領域投資，加大對新能源、清潔能源的研發與基礎設施建設投入，要站在全球角度進行突破性能源技術的投資。重視即將到來的新能源汽車更新換代產生的巨量動力電池拆解、循環利用、污染防治等問題，提前進行技術投資和綠色產業布局，變廢為寶。再次是要加大人力資本投資。我國新畢業大學多，工程師紅利有待釋放，要加大對高等教育教學和科研設施投資，提升教學樓宇和宿舍條件，培養具有全球視野和技術競爭力的工程師。

三是要綜合施策恢復投資和消費信心，形成良性循環。針對老齡化問題提升醫療設施水平，改善養老服務設施等。破除束縛老舊小區更新政策性障礙，適當降低政府在更新項目的訴求，提升社會資本投資的回報。加大“兩新”投資，擴大“兩新”范圍，直接拉動企業設備更新和技術投資，拉動各方消費增長，增強居民的消費意愿，減少預防性儲蓄。

四是財政政策方面，適當增加政府投資規模。此次會議旗幟鮮明提出適度增加中央預算內投資，這是眾望所歸，但尤要注重解決投資總的上述問題，并防止重復投資，防止產能過剩問題。具體而言，從2024年全年已執行7000億元超長期特別國債投資和提前下達2025年兩個1000億元投資來看，2025年該類投資大致在1萬億，結合明年新形勢可達1.5萬億。

五是金融政策方面，配合支持社會投資。一是專項支持政府投資項目和社會投資項目的低息貸款。二是繼續降準，提供流動性支持，保持市場流動性充裕，為金融機構提供資金基礎。三是繼續降息，解決住房公積金利率與銀行利率倒掛問題，降低金融機構的資金成本，引導融資成本下降，提高社會投資的回報率預期，刺激社會投資意愿。

六是激勵AI加快創新，逐步增加算力投資。最近多地出臺AI普惠服務資源供給、發放“訓力券”和“語料券”等舉措，支持從產業需求端對AI算力形成循環，但仍然需要時間，其中關鍵問題是前端的大模型原始創新和后端應用場景，中間的GPU或ASIC等芯片技術創新問題，要側重支撐算力產業鏈的技術投資。最近，新BAT三大企業，字節、阿里和騰訊，以及小米等開啟新一輪算力投資，國產算力硬件產業鏈投資加速，將有效帶動AI投資上千億乃至數千億元，政府要做好支持企業投資的服務工作。

七是培育低空經濟，逐步加大低空基礎設施投資。近日，國家發改委正式設立了低空經濟發展司，全國低空經濟發展將提速，低空基礎設施投資成為新增量。從深圳的經驗看，低空經濟基礎設施主要由政府投資建設，社會面投資主要來自于大中型低空經濟企業的自身運營能力建設和研發投資，且投資回報期較長。低空經濟基礎設施投資要借鑒新能源汽車基礎設施投資經驗和教訓，防止過于理想化的、無效的低空基礎設施投資。