聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)決議授權(quán)的“全球塑料條約”最后一次政府間代表委員會(huì)談判會(huì)議（INC-5）在韓國釜山陷入焦灼。各國爭(zhēng)議的焦點(diǎn)包括資金機(jī)制（Airticle11）和能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。面對(duì)這一困境，大會(huì)主席決定終止原定的接觸組談判安排，直接召集代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議（Heads of Delegation meeting）。

11月28日，釜山INC-5全體大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，巴拿馬代表發(fā)言。（現(xiàn)場(chǎng)照片均為作者拍攝）

2022年聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)UNEA-5.2 通過一項(xiàng)歷史性決議，旨在2024 年前結(jié)束塑料污染，并制定一項(xiàng)具有法律約束力的國際協(xié)議，涉及塑料制品的整個(gè)生命周期，包括其生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、回收和處理等。從2022到2024年，塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）政府間談判委員會(huì)全體會(huì)議的前四次會(huì)議分別在烏拉圭、法國、肯尼亞和加拿大舉行。

11月28日，釜山 INC-5全體大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，一些觀察員代表對(duì)目前的談判進(jìn)展表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿。

INC-5 現(xiàn)場(chǎng)談判的分歧

根據(jù)Switch Asia研究，在INC-5召開前，各國已經(jīng)在如何為減少塑料污染的措施提供資金方面存在分歧。一些國家主張為“全球塑料條約”設(shè)立獨(dú)立的財(cái)政機(jī)制，專門用于條約的實(shí)施，而另一些國家則建議將其納入現(xiàn)有的框架，如全球環(huán)境基金（GEF）。此外，對(duì)于是否應(yīng)對(duì)初級(jí)塑料聚合物生產(chǎn)商征收全球塑料污染費(fèi)，各方意見不一。關(guān)于其他融資機(jī)制的分歧還包括是否應(yīng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的基金來清除遺留塑料廢物，或通過征稅和取消補(bǔ)貼來籌集資金。

在INC-5的談判現(xiàn)場(chǎng)，不同國家和地區(qū)的代表團(tuán)在資金需求、資金機(jī)制等問題也產(chǎn)生較大分歧。

面對(duì)龐大的治理資金需求和缺口，加納在會(huì)議期間提交了一份建議，提議在條約中引入對(duì)初級(jí)聚合物生產(chǎn)商的費(fèi)用機(jī)制，以彌補(bǔ)發(fā)展中國家在終止塑料污染過程中面臨的巨大融資缺口。該費(fèi)用將由各締約方根據(jù)本國法律征收，并通過國際金融機(jī)制重新分配，用于發(fā)展中國家建設(shè)廢棄物管理基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、公正轉(zhuǎn)型、修復(fù)歷史污染以及教育和研究。此機(jī)制尊重財(cái)政主權(quán)，不直接對(duì)生產(chǎn)商施加控制措施，同時(shí)補(bǔ)充現(xiàn)有融資來源，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供長(zhǎng)期可靠的資金支持。這一主張得到了一些國家代表、觀察員組織代表的贊同，認(rèn)為這是從根本上結(jié)束不可持續(xù)的線性經(jīng)濟(jì)的有力舉措。當(dāng)然，另一些國家，包括石油化工和塑料的生產(chǎn)國家的代表觀點(diǎn)相左，認(rèn)為不應(yīng)該針對(duì)塑料聚合物征收費(fèi)用。

關(guān)于基金機(jī)制，美國代表澳大利亞、加拿大、歐盟及其27個(gè)成員國、冰島、日本、新西蘭、挪威、瑞士、韓國和英國提交的建議使用目前既有的全球環(huán)境基金信托基金（GEF）主導(dǎo)，提供贈(zèng)款或優(yōu)惠融資，以滿足履約所需成本，同時(shí)鼓勵(lì)締約方和私營部門的“自愿”貢獻(xiàn)。提案強(qiáng)調(diào)各締約方應(yīng)結(jié)合自身政策和計(jì)劃動(dòng)員國內(nèi)外資金，包括私人投資，以實(shí)現(xiàn)條約目標(biāo)。提出通過財(cái)政措施、生產(chǎn)者責(zé)任機(jī)制和創(chuàng)新公私融資手段，促進(jìn)資金流動(dòng)與條約目標(biāo)的對(duì)齊，并優(yōu)先支持最需要幫助的國家，特別是“小島嶼發(fā)展中國家”和“最不發(fā)達(dá)國家”。提案還要求締約方大會(huì)定期審查機(jī)制的效果，確保其透明性、響應(yīng)性和協(xié)同效應(yīng)，以持續(xù)優(yōu)化支持資源動(dòng)員的行動(dòng)。

為了進(jìn)一步推進(jìn)談判，在代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議召開前夕，INC-5主席整合和各接觸組報(bào)告和各方代表提交的書面建議，出臺(tái)了新一版的非正式文件提案。其中，關(guān)于資金機(jī)制和能力建設(shè)部分，該提案旨在建立一個(gè)全面的資金機(jī)制，確保各締約方根據(jù)能力提供資源，以支持“條約”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。提案強(qiáng)調(diào)資金來源應(yīng)包括國內(nèi)政策和財(cái)政措施、雙邊和多邊資金以及私營部門投資和自愿捐款。提案優(yōu)先考慮發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家的需求，通過促進(jìn)技術(shù)援助、能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和國際合作，幫助其履行義務(wù)。

機(jī)制將包括一個(gè)新設(shè)立或現(xiàn)有的多邊基金，并在締約方會(huì)議的指導(dǎo)下運(yùn)作，確保資金分配高效、透明。締約方，尤其是具有財(cái)務(wù)能力或塑料生產(chǎn)及廢物管理水平較高的國家，將被鼓勵(lì)自愿貢獻(xiàn)資金。機(jī)制還將通過混合融資和創(chuàng)新融資動(dòng)員額外資源，以支持早期行動(dòng)、項(xiàng)目實(shí)施和減緩塑料污染的影響，尤其是對(duì)最脆弱群體的影響。該機(jī)制的資金分配應(yīng)考慮活動(dòng)的附加性和與其他財(cái)務(wù)流動(dòng)的互補(bǔ)性，同時(shí)推動(dòng)所有相關(guān)財(cái)務(wù)流動(dòng)與“條約”目標(biāo)的對(duì)齊。締約方會(huì)議將定期審查機(jī)制的運(yùn)作和效果，以確保持續(xù)改進(jìn)。

經(jīng)過持續(xù)到12月1日凌晨結(jié)束的“非正式磋商”，1日中午，主席再次發(fā)出了新版“非正式文件”。但在這份文件中，有關(guān)資金機(jī)制的章節(jié)內(nèi)容仍存在巨大的爭(zhēng)議。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月1日晚間的全體大會(huì)上，大會(huì)主席依次邀請(qǐng)擔(dān)任接觸組和非正式磋商階段會(huì)議的共同主席（Co-chair）進(jìn)行了各自的工作匯報(bào)。一些國家代表也表達(dá)了各自觀點(diǎn)，其中不乏針對(duì)目前爭(zhēng)議的聲音。凌晨三點(diǎn)多，本次大會(huì)宣布結(jié)束。大會(huì)未能達(dá)成既定目標(biāo)以制定一項(xiàng)具有法律約束力的治理塑料污染的國際文書，將在未來擇期開展續(xù)會(huì)工作。但在如此嚴(yán)重的分歧和爭(zhēng)議之下，如何達(dá)成一項(xiàng)具有有效的資金機(jī)制內(nèi)容的“全球塑料條約”以支持終結(jié)塑料污染，道阻且長(zhǎng)。

12月1日，釜山， 墨西哥代表在INC-5閉幕大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言。

解決塑料危機(jī)需要多少錢？

塑料污染問題在過去幾十年中迅速加劇。諸多研究表明，塑料污染問題不僅僅是“白色污染”問題，也是一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境問題和氣候問題，更是公共健康問題和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。塑料污染問題迫切需要全球緊急行動(dòng)和系統(tǒng)性變革成為國際的共識(shí)。

雖然社會(huì)各方都意識(shí)到，采取行動(dòng)需要大量的資金支持，但解決塑料危機(jī)的資金缺口到底有多大，目前尚未達(dá)成一致。資金需求的估算差異，來源于如何定義“塑料問題”的邊界，對(duì)地理范圍、時(shí)間范圍、覆蓋行業(yè)等關(guān)鍵要素的不同考慮，都將影響到估計(jì)“資金缺口”。

聯(lián)合國環(huán)境署估計(jì)，到2040年需要投資1.64萬億美元才能戰(zhàn)勝塑料污染。北歐部長(zhǎng)理事會(huì)估計(jì)，2025年至2040年期間，如果各國達(dá)成減少90%不當(dāng)處理的塑料廢棄物和30%一次性塑料生產(chǎn)的全球雄心規(guī)則，所需資金總額將達(dá)到16.9萬億美元。其中，私營部門將承擔(dān)其中的大部分費(fèi)用，約為15.4萬億美元。如果不立即采取行動(dòng)，2040 年生產(chǎn)的塑料在其生命周期內(nèi)所產(chǎn)生的社會(huì)成本可能高達(dá) 7.1 萬億美元（+/-2.2萬億美元），這個(gè)數(shù)值大約相當(dāng)于2018年全球衛(wèi)生支出的85%，超過2019年德國、加拿大、澳大利亞三國的國民生產(chǎn)總值（GNP）總和。

與巨大資金缺口形成鮮明差距的是，現(xiàn)在用于解決塑料問題和倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金仍然非常有限。從2018年到2023年，The Circulate Initiative已跟蹤超過5500筆與塑料循環(huán)利用相關(guān)的投資交易，重點(diǎn)關(guān)注私營部門在回收、再利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的融資。這些投資仍遠(yuǎn)低于實(shí)現(xiàn)全面系統(tǒng)變革的資金需求。此外，許多項(xiàng)目仍處于初期階段，更加凸顯出擴(kuò)大投融資規(guī)模以實(shí)現(xiàn)全球目標(biāo)的緊迫性。

然而，擴(kuò)大解決塑料問題的資金規(guī)模仍存在許多障礙。例如塑料污染、塑料回收和循環(huán)利用的成本沒有核算、內(nèi)部化且達(dá)成一致；化石燃料補(bǔ)貼造成塑料價(jià)格低廉，原材料成本有時(shí)低于使用再生塑料的成本；許多國家和地區(qū)缺乏明確的法規(guī)和政策框架來支持減少塑料污染的投資，公共財(cái)政無法滿足塑料污染治理的龐大資金需求，特別是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期投入；缺乏市場(chǎng)手段和激勵(lì)機(jī)制，難以撬動(dòng)私營部門參與投資，市場(chǎng)規(guī)模和需求不穩(wěn)定也導(dǎo)致企業(yè)和投資者對(duì)回收、創(chuàng)新技術(shù)等項(xiàng)目的盈利能力缺乏信心。

與塑料污染治理相關(guān)的資金工作也并非從零開始，此前已經(jīng)有多項(xiàng)多邊或雙邊的基金機(jī)制為海洋塑料垃圾和為塑料治理提供資金支持。一些大型基金為應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾和微塑料的行動(dòng)提供數(shù)百萬乃至數(shù)十億美元的資金，如清潔海洋基金會(huì)（Clean Oceans）和 ProBLUE， 主要側(cè)重于預(yù)防海洋塑料垃圾。這些基金經(jīng)常將投資、擔(dān)保和贈(zèng)款結(jié)合在一起，向國家和地方政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)實(shí)體和研究機(jī)構(gòu)提供資金。在雙邊機(jī)制框架下，包括澳大利亞、德國、日本、挪威、瑞典、英國和美國在內(nèi)的幾個(gè)國家為應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾和微塑料問題投入了大量援助預(yù)算。許多雙邊援助集中在亞洲及太平洋國家，特別是中國、印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南五個(gè)國家。雙邊供資主要采用贈(zèng)款方式，由于內(nèi)部要求，一些項(xiàng)目無法直接投資于私人項(xiàng)目。

這些已經(jīng)在運(yùn)行的多邊、雙邊資金機(jī)制為“全球塑料條約”資金機(jī)制的建立奠定了重要基礎(chǔ)，此外，其它多邊環(huán)境協(xié)定亦可為全球塑料條約談判提供參考。

表1 具有代表性的多邊環(huán)境協(xié)定及其資金機(jī)制（來源： INC5 Advance Expert Group 1 Co-chairs Report）

如何動(dòng)員更多資金？

無論“全球塑料條約”能否拉開動(dòng)員全球資金開展塑料治理的新篇章，一個(gè)無法回避的問題是，這些資金需求還需要落實(shí)到各個(gè)國家和地區(qū)的本土動(dòng)員上。雖然各國所處的社會(huì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)情況各不相同，但在塑料治理框架下可以使用的政策工具和金融工具包大同小異。

在公共財(cái)政方面，可以通過財(cái)政預(yù)算、財(cái)稅補(bǔ)貼、稅費(fèi)征收、轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)投資等多種形式支持塑料治理工作，例如通過政府預(yù)算支持垃圾分類、循環(huán)利用等市政基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)貼支持可持續(xù)塑料替代品，成立專項(xiàng)基金支持生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，向一次性塑料制品征稅等。

在私營部門和資本市場(chǎng)方面，可以動(dòng)員銀行等金融機(jī)構(gòu)支持特定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也可以鼓勵(lì)企業(yè)積極通過多種金融工具為創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型融資。還可以通過混合融資等創(chuàng)新手段，共同支持對(duì)社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)具有積極影響的項(xiàng)目，尤其是那些傳統(tǒng)上因高風(fēng)險(xiǎn)或低收益而難以吸引私人投資的領(lǐng)域。

結(jié)合中國現(xiàn)在在塑料治理領(lǐng)域的政策進(jìn)展和市場(chǎng)情況，目前通過公共資金擴(kuò)大塑料治理支持的潛力可以從三個(gè)角度撬動(dòng)：一是以消費(fèi)稅改革為切入點(diǎn)，增加一次性塑料產(chǎn)品征稅；二是中央和地方政府專項(xiàng)債券投向塑料治理項(xiàng)目；三是將塑料材料納入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（EPR），建立專項(xiàng)政府基金。

考慮到公共資金的緊缺性，僅僅依靠公共資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，同時(shí)也需要通過多種政策手段和資金機(jī)制調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資本參與。目前，在可持續(xù)金融、綠色金融或轉(zhuǎn)型金融的框架下，已經(jīng)有多種形式的投融資活動(dòng)為塑料治理活動(dòng)或項(xiàng)目提供了支持，例如發(fā)行綠色或可持續(xù)發(fā)展債券，專門用于資助旨在減少塑料污染或支持開發(fā)可持續(xù)的塑料替代品的項(xiàng)目。然而，充分調(diào)動(dòng)資本市場(chǎng)的積極性，還需要考慮市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律和特性，做好以下幾點(diǎn)：

一是建立明確的金融分類法或投資目錄，引導(dǎo)資金投向與塑料公約對(duì)齊的活動(dòng)、技術(shù)和項(xiàng)目中。目前，國際和國內(nèi)的綠色金融相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，已經(jīng)從污染治理、資源回收利用、代替方案等角度納入了對(duì)塑料相關(guān)活動(dòng)的引導(dǎo)。然而，這些標(biāo)準(zhǔn)目前涵蓋涉及到塑料產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)和項(xiàng)目較為分散，難以從塑料產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型的角度給予系統(tǒng)性支持。

二是開發(fā)多種綠色與轉(zhuǎn)型類金融工具，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)積極開展投融資實(shí)踐。

表2 綠色與轉(zhuǎn)型類金融工具及投資案例

三是要提升企業(yè)ESG管理和信息披露，吸引投資人關(guān)注。清晰透明的ESG信息有助于投資人評(píng)估企業(yè)在環(huán)境、社會(huì)和治理方面的風(fēng)險(xiǎn)。例如，碳排放數(shù)據(jù)和環(huán)境合規(guī)情況能幫助投資者了解企業(yè)是否面臨環(huán)保政策的限制或聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。詳細(xì)的ESG披露使企業(yè)的運(yùn)作更加透明，這有助于增強(qiáng)投資者信心，ESG表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)往往能以更低的成本獲得資金。例如，銀行可能提供更低利率的綠色貸款，資本市場(chǎng)也可能對(duì)綠色債券給予更高的認(rèn)購熱情。

終結(jié)塑料污染需要巨大的資金支持，既需要國際層面建立多元資金機(jī)制形成治理合力，也需要在國家內(nèi)部充分動(dòng)員本土資金；既需要各國公共資金的參與和引導(dǎo)，也需要撬動(dòng)規(guī)模更大的資本市場(chǎng)確保長(zhǎng)期、可持續(xù)的資金來源。我們期待續(xù)會(huì)各方能夠回歸聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)達(dá)成的共識(shí)，在已經(jīng)取得的文本共識(shí)基礎(chǔ)上，最終完成包括資金機(jī)制在內(nèi)的諸項(xiàng)條款的談判，開啟終結(jié)塑料污染的新篇章。

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“可持續(xù)方法論”專欄，旨在理清城市在可持續(xù)發(fā)展中遇到的棘手問題，并提供解題思路與方案。