當下，人工智能技術正在引領新一輪產業革命，在國家社會經濟發展中占據重要地位，成為決定國家競爭力和國家安全的重要的新質生產力。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確指出，“完善推動新一代信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫藥、量子科技等戰略性產業發展政策和治理體系”。《決定》為包括人工智能在內的新質生產力的發展指明了方向。

人工智能產業政策的制定和治理體系的構建需要堅持法治化與市場化的基本原則。如何通過立法促進人工智能的發展，防范人工智能發展中可能出現的風險是當前理論界和實業界共同關心的問題，也是人工智能產業監督管理機構亟須解決的問題。

作為新興技術，人工智能發展快速，產業競爭激烈。對人工智能的監管立法必須慎重。既要規范人工智能技術可能對個體權利和公共安全帶來的損害風險，更要保護并鼓勵創新，避免監管給人工智能產業帶來過高的合規成本，抑制創新，阻礙產業發展。

為了在推動人工智能產業發展和防范風險之間尋找最優的平衡，各國監管部門正在探索合適的監管策略。其中，沙箱監管就是當前國際上很多國家正在試驗的監管模式。

沙箱監管的起源、基本理念和功能

沙箱監管是來源于計算機軟件測試領域的概念。其基本思想是，在計算機系統中建立一個測試環境，讓新的或未經測試的軟件在環境里安全運行。即，把這個測試環境形象地稱為沙箱，把新的或未經測試的軟件放在沙箱里，把軟件隔離起來，只允許系統中特定的資源、程序或文件與沙箱中的軟件聯系。

金融監管領域最先引入沙箱概念。在金融監管實踐中，監管部門面臨的一個重要的問題是，如何在金融科技等金融創新與金融監管之間的緊張關系中找到平衡點？既要鼓勵金融創新，又要防止金融創新帶來重大風險？于是，在金融監管領域創造出沙箱監管制度。

我國當前也在金融科技領域試驗中國版的金融科技沙箱監管。不過，這些沙箱監管沒有突破當前的法律、法規，更談不上法律、法規的豁免。其實質屬于金融監管機構與申請進入沙箱實驗的技術或服務之間合作，在如何確保技術或服務合法合規的基礎上進行實驗。所以，這些不是嚴格意義上的沙箱，實際上屬于金融監管試點。

沙箱監管的基本操作是，遴選出特定領域（區域）和特定的市場主體，在規定的時間和遴選范圍內，市場主體生產的產品或服務豁免當前立法的監管。

沙箱監管的基本理念和功能是，承認監管部門對新科技和新技術的認知有限，承認法律的滯后性與科技創新的超前性，鼓勵市場主體技術創新，劃定一個區域，讓市場主體與監管部門合作，在規定的時間和區域內，推動技術創新與監管規則同步發展。

沙箱監管有效期到期，創新的技術、產品、服務以及與其同步更新的監管規則同時“走出沙箱”，在全社會范圍內推廣，實現技術、產品、服務與監管法律的同步發展。

沙箱監管的國際實踐

當前，沙箱監管的理念已經在世界范圍內被廣泛地納入人工智能領域。

比如，西班牙于2022年建立人工智能監管沙箱，用來檢驗并完善歐盟人工智能法。因為歐盟人工智能法要在2025年正式實施，所以，通過在某個成員國建立監管沙箱，比照歐盟人工智能法，檢驗該法能否有效監管人工智能。如果發現缺陷，可以邊試驗邊完善。

新加坡則聯合谷歌、微軟、亞馬遜等人工智能頭部公司建立基于治理科技（governance technology, govtech）的人工智能監管沙箱。該監管沙箱旨在開發人工智能技術透明性的自動評估技術。遴選入沙箱的公司可以知曉其開發的人工智能技術是否符合國際技術標準和監管標準。

英國則針對人工智能應用的不同行業分別建立沙箱監管制度。比如，2023年，英國醫療衛生部下屬的醫療衛生局建立醫療人工智能沙箱。2024年春季，醫療衛生局推出第一個監管沙箱，為人工智能氣閘室（AI Airlock）這種產品建立監管沙箱。這個監管沙箱把行業內的專家和監管部門集合起來，組成監管團隊。申請進入沙箱的市場主體將和監管團隊合作，把技術和產品研發過程中的信息提供給團隊，團隊再把信息進行分析和加工，向監管部門匯報。經過這種互動，不僅提升技術和產品的性能，降低風險，也提升監管水平，實現監管與技術水平的同步提升。

四個步驟構建人工智能沙箱監管制度

基于人工智能監管的特殊性，借鑒國際上正在進行的人工智能沙箱監管實踐，可以通過以下四個步驟構建并完善符合我國社會經濟現實的人工智能沙箱監管制度。

第一，全國人民代表大會授權國務院及其下屬的行業監管部門聯合制定《人工智能沙箱監管基本條例》。人工智能技術屬于通用技術。人工智能技術應用于不同的部門，將產生不同的倫理、風險和監管標準問題。所以，人工智能沙箱監管需要跨部門協調與合作。因為進入人工智能沙箱的市場主體及其研發的技術、產品和服務可以豁免符合當前監管法律、法規中規定的技術標準以及市場準入標準，所以，根據《中華人民共和國立法法》第九條、第十條，必須經全國人大授權，行業監管部門才能制定《人工智能沙箱監管基本條例》。而且，只有經授權的《基本條例》才能為進入沙箱的市場主體及其研發、生產的產品、技術和服務提供具有法律效力的豁免權。

第二，確定人工智能沙箱監管立法的基本步驟與內容。當前，我國主導機器人產業發展的部門是工業和信息化部。2023年1月，工業和信息化部等十七個部門聯合印發了《“機器人+”應用行動實施方案》。方案強調聚焦機器人應用的十大重點領域，包括制造業、農業、建筑、能源、商貿物流領域、醫療健康、養老服務、教育、商業社區服務、安全應急和極限環境應用領域。

在此背景下，可以由全國人大授權國務院制定《人工智能沙箱監管基本條例》，國務院指定工業和信息化部牽頭人工智能重點應用領域主管部門具體制定《基本條例》。《基本條例》的內容包括以下四個方面：

（1）立法宗旨。以鼓勵人工智能技術發展為導向，規范人工智能技術研發與應用，推動人工智能產業的健康發展。

（2）進入沙箱的市場主體的資格、評選標準、權利與義務。從事人工智能技術研發、產品生產及服務提供等業務的企業都有資格申請進入沙箱。沙箱監管部門根據申請人提交的材料，從技術、產品、服務當前的水平、未來發展、可能給行業和社會帶來的效益及可能帶來的風險等維度對申請人進行評估，最終確定評選結果。在評估的過程中，申請人有權和沙箱監管部門互動，及時補充材料，也有義務充分披露其技術、產品和服務的不足及潛在風險，并提出改善的步驟和可行性。

（3）沙箱監管期間監管主體與市場主體之間的協調與互動。一方面，沙箱監管主體包括工信部及人工智能主要應用領域的主管部門，這些監管主體之間需要彼此協調，共同規范沙箱內的市場主體的研發和生產活動。另一方面，監管部門與市場主體之間需要在信息披露和分享上進行實時的互動。市場主體需要及時向監管主體披露技術、產品和服務上的創新、突破、風險及對當前法律、法規豁免的需求，監管部門需要及時分析市場主體披露和分享的信息，彼此協調，為市場主體提供監管豁免，推動技術、產品和服務的發展。

（4）沙箱監管的日落條款。進入沙箱監管的市場主體不能永遠留在沙箱里，所以，監管法律必須規定完備的退出制度，即日落條款。比如，市場主體申請進入沙箱的審批階段，監管主體要根據市場主體研發的技術、生產的產品和提供的服務的特點，與市場主體談判確定退出沙箱的時間或其他標準。其他標準主要包括技術標準和市場標準。即，如果市場主體在一定時間內技術更新達不到目標或者產品、服務沒有市場應用前景，則退出沙箱。

第三，通過競爭，篩選符合沙箱監管基本條例的地方政府與市場主體。伴隨著《監管條例》的實施，市場主體可以通過競爭進入沙箱，享受監管豁免帶來的制度紅利。各地方政府也可以參與競爭，協助本地的市場主體以地方性人工智能研發基地等形式集體申請進入沙箱。在這種情況下，不僅地方政府研發基地內的市場主體需要單獨提交申請材料，地方政府也要提交補充材料，證明地方政府在市場主體進入沙箱從事人工智能技術開發和產品（服務）生產過程中可以提供的支持，比如稅收支持、財政補貼支持等。

第四，市場主體與監管部門協作，推動技術、產業與監管能力的同步提升。在以上三個步驟的基礎上，隨著沙箱監管的實施，可以實現市場主體與監管部門的雙贏。即，市場主體享受沙箱監管的紅利，推動其人工智能技術、產品和服務能力的創新，監管部門通過沙箱監管提升其監管水平，完善人工智能監管的規則設計，為人工智能監管立法總結經驗。

（作者王佐發為西南科大法學院副教授）