在中文語境中，與規劃相類似的詞匯還有計劃、策劃、謀劃、籌劃與企劃等。穿透語言的迷霧要求我們廓清詞匯語義所指。計劃是管理學領域用語，是指根據對組織外部環境與內部條件的分析，提出在未來一定時期（如年、季度或月）內要達到的行動目標和實現目標的方案途徑。

雖然英語詞匯中，plan有“規劃”和“計劃”的含義，但中文的“規劃”一詞含義涉及空間或者說更側重于事物在空間中的運行狀態，是對特定領域未來長遠的發展做系統性、整體性或根本性的思考和考量，比如教育規劃、產業規劃、住房規劃、經濟規劃甚至防災救災規劃等。狹義的“規劃”通常是指與土地利用和城市開發建設相關的、涉及空間美學設計的行動方案，如用地規劃、城市總體規劃，通常是包括大量空間類圖紙的文案，簡寫為“規劃”。

規劃就是按照預先設想來規范和調整現在的行動以主動地影響和掌控未來，而不是隨時間之河被動地流動到未來，是試圖控制我們的行動所帶來的后果的行為。所以說，規劃是通過有意識的干預，使其朝向一個“更好”的方向發展，或者在該方向的發展軌跡上加快或減慢其發展的速度。

·秩序與規劃·

理性主義世界觀認為，萬物運動皆有規律。事物運行的狀態稱為秩序，有秩序是指有規律可循，運行狀態顯示出某種規則性；無序則是表示事物運行處于混亂狀態，辨識不出其規則性，隨機無序或混沌。自然界中的秩序與由人組成的社會秩序存在本質性的區別，認知途徑和干預方式是不同的。

人類心智模式有偏好秩序的本能?？梢宰R別的秩序會給心智帶來某種愉悅感，對有秩序的事物我們表現出親近。因為有秩序意味著人們在認知事物具有某種確定性，并帶來搜索成本的節約；而對無序的事物或狀態我們會表現出厭惡的情緒，因為無秩序則是完全的不確定性，這類事物不僅增加了我們認識和把握的難度，而且搜索成本巨大。秩序能夠降低人們對于世界的把握難度，能節約人們認知事物的成本，因為秩序所具有的規則性有助于人類形成對未來的穩定預期。

社會秩序有兩種；一種是組織過的秩序（organized order），另一種是自發秩序（spontaneous order）。自發秩序，也被稱為自組織秩序，是從表面看似混亂中自發出現的秩序，通常用于描述一群自私自利的個體在他們組合而成的社會中非人為刻意產生的各種社會秩序，如自由市場經濟秩序和城市道路上的交通秩序，無數個決策主體根據自己的需求和周遭情況做出的行為。自組織秩序是無數個主體間自發建立起來的聯系網絡，是“人類行動的結果，而非人類設計的結果”，無人能控制，無標度網絡。由人類創造和控制的組織秩序則是層級網絡，是人有意識建構起來的秩序，建立該秩序的目的就是更有效率地趨利避害。

有秩序就會有規則，有規則就會有預期，有預期就會減少不確定性。這里的規則不是具體的，而是觀念上的，更多地表現為一種理念，規則的外化行為就表現出秩序。把目光引向未來，為未來建立秩序就是規劃的核心要義。規劃就是可以通過建立規則為未來創造新的秩序，并達成社會共識，建立群體共預期。

·群體共預期與規劃·

由個體組成的群體社會需要在一個共同的“第三空間”中生存和發展。群體社會作為一個統一整體，需要各類個體和群體在各自的認識、判斷和利益爭取的基礎上進行相互溝通學習，形成共同的預期。之所以大一統社會的文明有競爭力且能存續下來，是因為這個大一統社會的群體規模足夠大且有秩序，即能形成大規模的群體共預期。

群體共預期就是形成共同的發展目標。就任何公共事務而言，共同的未來目標通常就是一個社會所發展的方向所在。為了促使社會朝著期望的方向更有效率地發展，必須通過設立社會達成共識的目標以形成群體共預期。

形成群體共預期能使得社會達成共識，在行動上和資源配置上不僅能減少沖突，而且可以讓大家行動步調一致，明白如何最佳配置資源以實現共同目標，明白哪一種過程、策略或社會結構更好或更糟。若沒有共識目標，人們的行動會相互矛盾。只有當人們被告知自己在整個計劃中的位置和作用時，他們才會按照期望正確行事。

規劃作為一種目標導向的行為，是社會整體控制其未來的一個功能，是廣泛存在于社會中的。作為控制行為后果的規劃，要求對未來目標有明確的描述，并提出一系列為了達成目標在時間維度上展開的、相互關聯的行動。如我國的“國民經濟和社會發展五年規劃綱要”（如“十四五”規劃），就是國家針對重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等所做出的規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。不僅在國家層面如此，在地方以及各個領域、各個行業也制定相應的五年規劃，以在符合國家整體目標和方向下實現各地方、各領域和各產業的發展目標，形成不同群體的共預期。

·理性與規劃·

當一個群體有能力促成意愿中的后果得以出現，實現預期目標，或者說在實現預期目標的過程中，群體共預期始終沒有變化，支配著人們行動的一致性和資源配置的有效性，那么規劃不僅是有效的，而且是成功的。

但是，為什么規劃設立的預期目標能達成群體共預期呢？或者說，預期目標為什么在群體中能最大規模地達成共識呢？

如果說，預期目標只是少數人的目標，或者說，現在行動所造成的后果是無法預測的，特定目標的實現只能依靠偶然性，那么這種預期目標顯然無法達成群體共預期。只有基于理性的規劃目標才能達成共識。

古羅馬的著名哲人西塞羅說：“那唯一把我們提升到其他動物之上，使我們能夠推論、證明、反駁、討論和解決問題的是理性。理性使人的語言和習慣有一種天然的一致性，理性推動個人，從友誼和親情開始，擴大他的利益，首先與他的同胞，然后再與全人類構成社會聯系。”

中文“理性”一詞所對應的英文詞匯有“reason”和“rationality”，具體所指是“可推理”或者“合乎情理”。通常是指針對共同界定的問題，通過有說服力的證據和符合邏輯的推理取得共識并付諸行動，以實現社會群體確立的目標。所提出的規劃目標“合乎情理”，當然能取得社會共識。如果規劃目標是根據推理得出的，那么就必須基于因果關系。設定的未來目標是根據現狀趨勢進行因果推斷，需要明確的因果關系以支撐預期目標是符合理性的，即如果做了X和Y，其結果就會是Z。因此說，做出的規劃一定是理性的，是符合邏輯的，是推導出來的。

如果存在一個共同的目標，不僅要求規劃設立的預期目標符合理性，而且在實現目標的行動中也應該是理性的。為了實現群體共預期目標，需要人與人之間的分工協作。不論是否存在行動分工，都必須通過協作把個人的力量聯結成集體的力量。

協作就是不同的人或者行動參與者，為了一個共同的行動目標，在適當的時間、方位，以適當的方式參與到行動中來。人們不能同時為截然相反的目標工作，政策之間也應該是相互支撐而不是互相沖突的。因此說，規劃帶來的協作是有效率的而不是散亂的，一致的而不是矛盾的。規劃是理性的，要求實現規劃預期目標所需配置的資源是有效率的，能以最少的資源實現目標，可避免資源的重復、交叉和冗余，不是浪費的。

需要自知的是，人類在運用因果關系的知識是有限的、不完全的。規劃是理性的，但并不意味著理性的規劃就猶如自然科學中的普適真理。隨著條件的變化而改變規劃，并不意味著城市的發展就不是理性決策的結果。

思想者：驅動思考的源頭是人的理性

·權力與規劃·

規劃所形成的群體共預期不是所有人都認可的，是大多數人有限的共識。實現群體共預期目標，需要協作。協作是把薄弱的個人力量聯結成強大的集體力量，這種聯結必須是高效的和穩定的。規劃所設定的目標僅是大多數人的共識，并不是所有人的共識，再大規模的群體也不是包含所有人的群體，群體內必然存在分歧或對立。一旦對預期社會目標的分歧大到無法統一的時候，此時，如果不具備使得別人改變其意愿的能力，就不可能有規劃，更無法實施規劃方案以達成目標。

當群體內部出現分歧時，有人無意愿參與到協作中來，但為實現群體共預期目標，又必需這些人的參與，那么需要通過強制或命令等方式來實現協作，這種“協作”方式意味著要求別人去做自己不愿意做的事情。強迫要求別人行動或協作的機制則稱為權力，表現為不以對象意志為轉移而改變其行為的能力。

某種意義上說，做規劃就是做影響他人行動，特別是影響那些會帶來負面影響、對社會有危害的行為。規劃需要權力，規劃需要權力以維持未來目標在當下的重要性；這包括，既要依法行使公權力，也要尊重和保護合法的私權利。規劃的實施需要基于法治，與建成法治國家、法治政府、法治社會的目標相契合。

規劃的作用是依法運用公權力對國土空間資源加以配置和管控，這必定會涉及對社會的干預。干預社會的本質就是有目的地改造社會，協助設計并形成更美好的城市社會。規劃和政策一樣，以維護公眾利益和公權力為基礎。政府依法定程序制定必要的政策及規劃組織和干預社會經濟活動；法定規劃和依法做出的規劃許可等具有強制執行力，這是實現群體共同預期和達成社會改善目的等的有效途徑。

規劃干預與社會改善的關系

·結語·

趨利避害是所有生物的本能行為，主動的趨利避害是有意識的生物為提高生存繁衍效率而做出的行為，規范生物種群的自發自組織行為來趨利避害是人類這種具有高級意識活動的生物的獨有行為。不同的人類群體有不同的規范要求，就會形成不同的行為模式，這種固化中的行為模式或者說人造的直覺（artificial instincts）被稱為“文化”（culture）。

因此說，文化是人類主動的、有目的的設計，是人類蓄意的結果。自然界的物種演化是通過自然選擇機制進行的，自然選擇機制的本質是清除不適應環境的種類或個體，而不是靠主動設計改造環境以更好地讓自身生存。因此，物種特征向更簡單還是更復雜的方向演化，取決于其物種特征是否適應環境。具有意識的人類，在星球上生存繁衍而逐漸形成的文化，其進化機制核心是通過交流而發生變異或者稱為創新。

創新模式是在原基礎上發生，必然超越原有特征和功能，因此具有累積性和方向性，人類的文化系統因而會越來越龐大、越來越復雜、越來越精致。根據過去積累的經驗與現在面臨的困境或問題，人類會主動思考未來會怎樣、如何做會趨利避害。作為存活策略的一部分，應對困境所做的事后反應就是確立目標以在困境下趨利避害。因此說，設立目標是人類主動的、有目的的設定，是蓄意的結果。而規劃這種高級的意識行為就是人類的本能驅使所致的行為。

*摘自：劉賢騰，張從果. 城市的本質與規劃的要義：新時代的元思考.上海城市規劃，2024(3):121-127.有刪減

《城市規劃通識》劉賢騰 主編 2023年12月，復旦大學出版社

內容簡介

中華大地正在由鄉土社會轉型為城市社會，可謂“三千年未有之大變局”，不少社會人士和學者對城市規劃產生了濃厚的興趣。但城市規劃學科的綜合性也帶來了認知模糊，使人有“不知城市規劃為何物”之惑。

本書從城市規劃的概念、城市的產生及其本質、西方早期城市建設理念及其實踐、西方現代城市規劃思想及其實踐、中國古代城市及其建設理念、近代中國城市轉型發展與規劃以及當代中國城市規劃體系的建立等層次，層層揭開中外城市規劃的面紗。此外，又從現代城市的發展及其戰略、城市建設用地及其布局、城市總體布局與規劃方案以及城市開發建設與規劃管理等方面，介紹我國城市規劃的主要內容，使學生融會貫通地全面了解城市規劃，是一本供城市規劃、建筑學、房地產、城鄉建設及相關專業學生以及其他對城市規劃有興趣的人士閱讀的通識類圖書。

作者簡介

劉賢騰，1999年和2003年先后獲同濟大學城市規劃學士和碩士學位，2009年獲南京大學人文地理學博士學位。先后任職于南京大學、上海城市規劃設計研究院、華夏幸福基業股份有限公司和江西財經大學，其間掛職于蚌埠市規劃院、規劃局，曾訪學于美國華盛頓大學，自詡為一位城市規劃學的終身修行者。