湖南衡陽(yáng)夕陽(yáng)紅公寓，昔日湘南地區(qū)最大的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老行業(yè)的“明星”、衡陽(yáng)市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的“金字招牌”，在經(jīng)歷十多年一路狂奔的非法集資之后，于2019年11月轟然崩塌，涉案金額達(dá)28億元之巨，經(jīng)濟(jì)損失8億余元。

在該公寓非法集資案發(fā)后，當(dāng)?shù)貑?dòng)問(wèn)責(zé)，多名干部被處理，其中，雁峰區(qū)原民政局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、民間組織管理局局長(zhǎng)、福慈股股長(zhǎng)等四人被追究刑事責(zé)任。一審法院對(duì)雁峰區(qū)原民政局局長(zhǎng)盧雅琴等三人以濫用職權(quán)罪等，分別判處5年至7年不等的有期徒刑。

多名專(zhuān)家指出，近年來(lái)，養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資案頻發(fā)，但追究行政主管單位負(fù)責(zé)人瀆職刑責(zé)的情況不多見(jiàn)。而此類(lèi)非法集資案長(zhǎng)時(shí)間未被制止，凸顯出監(jiān)管的缺位。專(zhuān)家們建議，非法集資的防范處置關(guān)鍵還是要打早、打小，越早損失越小；另一方面，行政處理和刑事查處可以同時(shí)進(jìn)行，并非一定要先行政處理才移交公安。

澎湃新聞獲悉，在法庭上，盧雅琴等三名被告人對(duì)被控濫用職權(quán)并不認(rèn)罪，他們認(rèn)為當(dāng)時(shí)民政部門(mén)沒(méi)有對(duì)非法集資進(jìn)行監(jiān)管、查處的法定職責(zé)。

一審判決后三人上訴，衡陽(yáng)中院二審對(duì)該案以“部分事實(shí)不清，可能影響到罪名的認(rèn)定”為由，發(fā)回重審。目前，該案重審一審尚未開(kāi)庭。

追責(zé)與失職

2019年11月，湖南衡陽(yáng)夕陽(yáng)紅公寓非法集資案爆雷，28億元的資集案件留下8億元的“窟窿”。隨之而來(lái)的，一場(chǎng)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴在當(dāng)?shù)毓纹稹?/p>

2022年3月17日清早，衡陽(yáng)市雁峰區(qū)委常委、宣傳部長(zhǎng)盧雅琴被帶走留置調(diào)查。公開(kāi)資料顯示，夕陽(yáng)紅公寓自2005年開(kāi)業(yè)開(kāi)始非法集資至2019年11月爆雷，作為主管單位的雁峰區(qū)民政局換了五任民政局長(zhǎng)。盧雅琴于2015年11月接任民政局長(zhǎng)。2019年5月，盧雅琴被提拔為雁峰區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，2021年7月又升為雁峰區(qū)委常委、宣傳部長(zhǎng)。

與盧雅琴同時(shí)被留置調(diào)查的，還有時(shí)任雁峰區(qū)民政局主管福慈股的副局長(zhǎng)李湘蓉、時(shí)任雁峰區(qū)民政局民間組織服務(wù)中心主任王潤(rùn)生。此后，雁峰區(qū)民政局福慈股（后為養(yǎng)老股）股長(zhǎng)鄧桂蘭亦被留置。副局長(zhǎng)李湘蓉1989年參加工作，2006年3月任雁峰區(qū)民政局黨組成員、紀(jì)檢組長(zhǎng)，2009年1月任雁峰區(qū)民政局二級(jí)主任科員。王潤(rùn)生被留置時(shí)59歲，已近退休，他于1986年參加工作，2009年7月任民間組織管理局（后改名為民間組織服務(wù)中心）局長(zhǎng)，后一直負(fù)責(zé)這塊工作。

孝德天下集團(tuán)

據(jù)澎湃新聞不完全統(tǒng)計(jì)，因夕陽(yáng)紅案職位被調(diào)整或受影響的，還有時(shí)任雁峰區(qū)分管民政的副區(qū)長(zhǎng)劉浪濤、洪流，時(shí)任雁峰區(qū)金融辦主任謝樹(shù)黎，時(shí)任衡陽(yáng)市民政局社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)科科長(zhǎng)凌劍扉等。

衡陽(yáng)蒸湘區(qū)人民檢察院公訴稱(chēng)，雁峰區(qū)民政局是夕陽(yáng)紅公寓的行業(yè)主管部門(mén)，盧雅琴、李湘蓉、王潤(rùn)生明知夕陽(yáng)紅公寓存在非法集資行為，不依法正確履行行業(yè)主管及自身職責(zé)，在雁峰區(qū)政府及區(qū)處非辦等部門(mén)多次要求雁峰區(qū)民政局對(duì)夕陽(yáng)紅公寓涉嫌非法集資行為進(jìn)行調(diào)查、處置的情況下，仍違反法律法規(guī)及相關(guān)制度規(guī)定，徇私舞弊，對(duì)夕陽(yáng)紅公寓的非法集資行為不予定性、處置、上報(bào)，致使李新輝等人持續(xù)以夕陽(yáng)紅公寓名義進(jìn)行非法集資。經(jīng)鑒定，2015年11月至2019年11月，夕陽(yáng)紅公寓非法集資15.38億余元，造成經(jīng)濟(jì)損失1.85億余元。

原一審?fù)徶谐鍪镜淖C據(jù)顯示，2017年至2019年雁峰區(qū)民政局確有數(shù)次在核查夕陽(yáng)紅公寓，其后回復(fù)“無(wú)非法集資”。

2017年4月21日，雁峰區(qū)金融辦接到郴州市金融辦面詢衡陽(yáng)市（岳屏敬老院）夕陽(yáng)紅老年公寓情況（因其在郴州開(kāi)展業(yè)務(wù)，涉嫌非法集資）。同年5月31日，雁峰區(qū)處非辦給區(qū)政府發(fā)函《關(guān)于建議對(duì)衡陽(yáng)市〈岳屏敬老院〉夕陽(yáng)紅老年公寓涉嫌非法集資進(jìn)行核查的報(bào)告》。時(shí)任雁峰區(qū)金融辦主任的周慧君作證稱(chēng)，2017年區(qū)處非辦交了夕陽(yáng)紅公寓涉嫌非法集資線索到區(qū)民政局，區(qū)民政局未引起重視，也未進(jìn)行認(rèn)真核查。

2018年9月10日，雁峰區(qū)處非辦再次給區(qū)政府發(fā)函，稱(chēng)最近先后接群眾舉報(bào)、高新區(qū)金融辦、白沙洲工業(yè)園反映夕陽(yáng)紅公寓“在多地散發(fā)傳單，存在吸儲(chǔ)行為，并每周4次、每次開(kāi)宴席30桌請(qǐng)人吃飯，邀請(qǐng)老年人投資，涉嫌非法集資，市處非辦要求我區(qū)處非辦對(duì)夕陽(yáng)紅老年公寓涉嫌集資行為及時(shí)予以核查處置”。2018年10月9日，雁峰區(qū)民政局作《情況匯報(bào)》引用了夕陽(yáng)紅公寓將集資款稱(chēng)為“保證金”的說(shuō)法，稱(chēng)“目前暫未發(fā)現(xiàn)一起入住方反映公寓不守信的投訴”。

該《情況匯報(bào)》并不嚴(yán)謹(jǐn)。正文開(kāi)頭稱(chēng)，“按照盧局長(zhǎng)安排部署要求，統(tǒng)一思想，人情非法集資的社會(huì)危害性和目前形勢(shì)的嚴(yán)峻性”。其中，“人情”為錯(cuò)別字，應(yīng)為“認(rèn)清”。

2019年5月6日，雁峰區(qū)處非辦再次給區(qū)民政局發(fā)督辦函，稱(chēng)“據(jù)有群眾向鄧市長(zhǎng)舉報(bào)，市處非辦要求我區(qū)處非辦對(duì)夕陽(yáng)紅老年公寓涉嫌集資行為及時(shí)予以核查處置”。

2019年5月10日，雁峰區(qū)民政局作出和2018年幾乎一樣的《情況匯報(bào)》，甚至連“人情”二字的錯(cuò)誤都沒(méi)改。僅僅是在結(jié)尾加了兩點(diǎn)處理意見(jiàn)：一是要求夕陽(yáng)紅公寓解散專(zhuān)業(yè)宣傳隊(duì)伍；二是對(duì)夕陽(yáng)紅法人代表李新輝及院長(zhǎng)李建紅等高管進(jìn)行集中面談，要求“加強(qiáng)自身管理，優(yōu)化宣傳方式，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論”。

2018年7月、2019年6月，雁峰區(qū)民政局根據(jù)上級(jí)安排開(kāi)展防范和處置非法集資“大宣傳、大排查和大化解”行動(dòng)。排查情況統(tǒng)計(jì)表顯示，該局在兩次行動(dòng)中排查轄區(qū)內(nèi)8家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)夕陽(yáng)紅公寓的各類(lèi)排查問(wèn)題填“無(wú)”。

被控收受賄賂

澎湃新聞注意到，蒸湘區(qū)檢察院還起訴稱(chēng)，2015年至2019年，副局長(zhǎng)李湘蓉先后8次收受李新輝安排夕陽(yáng)紅公寓時(shí)任院長(zhǎng)周玲給予的人民幣現(xiàn)金共計(jì)71萬(wàn)元。

公訴書(shū)指控李湘蓉受賄罪的事實(shí)，是其在明知夕陽(yáng)紅公寓涉嫌非法集資，不符合申領(lǐng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金條件以及明知夕陽(yáng)紅公寓虛報(bào)入住老年人人數(shù)的情況下，為該公寓違規(guī)申領(lǐng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼提供幫助。但在原一審開(kāi)庭時(shí)李湘蓉對(duì)受賄指控全部予以否認(rèn)，稱(chēng)其此前供認(rèn)系瞎編，但原一審法庭未采信其觀點(diǎn)。

公訴書(shū)還指控，盧雅琴等三人在違規(guī)讓夕陽(yáng)紅公寓獲取國(guó)家補(bǔ)貼一事上均存在受賄行為。2016年至2019年，盧雅琴先后收受周玲以拜節(jié)等名義給予的2萬(wàn)元；2014年至2019年，李湘蓉先后收受周玲7200元；2009年至2019年，王潤(rùn)生先后收受周玲、時(shí)任院長(zhǎng)李建紅以拜節(jié)等名義給的3700元及價(jià)值500元黃色芙蓉王香煙兩條。

澎湃新聞?wù){(diào)查發(fā)現(xiàn)，李新輝在利用夕陽(yáng)紅公寓非法集資時(shí)，不斷向雁峰區(qū)民政局“滲透”關(guān)系。夕陽(yáng)紅公寓院長(zhǎng)周玲系雁峰區(qū)前民政局長(zhǎng)周年生的家族晚輩，生于1982年的周玲2007年從廣東打工回來(lái)后，在夕陽(yáng)紅公寓客房部工作，2010年左右擔(dān)任公寓院長(zhǎng)，后又擔(dān)任公寓旗下孝德天下集團(tuán)負(fù)責(zé)人。成為李新輝情人后，2013年，周玲為時(shí)年55歲的李新輝生育了一個(gè)私生女。

周玲的父親周成生，是孝德天下的股東。周玲的親弟弟周盛一直在雁峰區(qū)民政局工作。2009年12月，他退伍后被安置到雁峰區(qū)民政局，先后在募捐辦、地名股工作，2016年到民間組織管理服務(wù)中心，他的頂頭上司即王潤(rùn)生。他曾多次和王潤(rùn)生、李湘蓉一起到夕陽(yáng)紅公寓檢查工作。原審判決書(shū)中，周盛作證稱(chēng)，2018年、2019年對(duì)夕陽(yáng)紅公寓非法集資的核查，帶隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)和他均未深入開(kāi)展工作，而是流于形式、走過(guò)場(chǎng)。案發(fā)后，周盛仍在雁峰區(qū)民政局工作，并擔(dān)任辦公室主任。

不過(guò)，周年生回應(yīng)澎湃新聞，周玲、周盛的工作安排與他均沒(méi)有關(guān)系。“周玲前些年還到我家來(lái)（走動(dòng)），后來(lái)李新輝都不讓他來(lái)了。”

周年生的妻子陳瓊系盧雅琴原工作單位的同事。在庭審中，盧雅琴不認(rèn)可受賄2萬(wàn)元，她稱(chēng)通過(guò)陳瓊與周玲見(jiàn)面，并收下她3000元現(xiàn)金，一個(gè)小包、化妝品，但她也禮尚往來(lái)送過(guò)周玲化妝品、香水。11月7日，陳瓊接受澎湃新聞采訪時(shí)表示，盧雅琴與周玲的接觸系工作關(guān)系，與她無(wú)關(guān)。

2017年，周玲因忙于管理孝德天下，夕陽(yáng)紅公寓改由李建紅擔(dān)任院長(zhǎng)。李建紅系王潤(rùn)生的外甥女。

知情人士介紹，夕陽(yáng)紅公寓還曾聘請(qǐng)雁峰區(qū)民政局退休人員劉某德?lián)无k公室主任。

2024年1月31日，蒸湘區(qū)法院原一審認(rèn)可了公訴機(jī)關(guān)對(duì)盧雅琴三人濫用職權(quán)的指控，認(rèn)為三人的行為致使李新輝等人持續(xù)以夕陽(yáng)紅公寓名義進(jìn)行非法集資。法院最終判決盧雅琴、王潤(rùn)生犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑5年，李湘蓉犯濫用職權(quán)罪、受賄罪，合并執(zhí)行有期徒刑7年。雁峰區(qū)民政局福慈股（養(yǎng)老股）股長(zhǎng)鄧桂蘭則被以玩忽職守罪判處有期徒刑三年，緩刑三年。

鄧桂蘭沒(méi)有上訴，但接受澎湃新聞采訪時(shí)，她對(duì)自己和盧雅琴的被查均表示不滿。

盧雅琴三人不服均提起上訴。上訴后，2024年9月26日，衡陽(yáng)中院以該案“部分事實(shí)不清，可能影響到罪名的認(rèn)定”發(fā)回重審。盧雅琴家屬介紹，該案已經(jīng)發(fā)回蒸湘區(qū)，目前尚待重審開(kāi)庭。

監(jiān)管的缺位與法規(guī)出臺(tái)

澎湃新聞注意到，原一審?fù)徸畲蟮臓?zhēng)議，是三人的辯護(hù)人均認(rèn)為，其當(dāng)事人不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為濫用職權(quán)罪，民政部門(mén)并無(wú)監(jiān)管和查處非法集資案的法定職權(quán)。

辯護(hù)人認(rèn)為，民政局無(wú)權(quán)對(duì)“夕陽(yáng)紅養(yǎng)老公寓”及其經(jīng)營(yíng)者事實(shí)的非法集資犯罪予以監(jiān)管、查處。打擊、查處犯罪是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，而不是民政局的法定職責(zé)。判決書(shū)引用了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》來(lái)確定盧雅琴等人存在“濫用職權(quán)罪”中的“職權(quán)”。該法第四十條規(guī)定，“民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法集資的防范、監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉嫌非法集資的，按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)移交相關(guān)部門(mén)。”然而，這是2020年11月1日才實(shí)施的新修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》。檢方指控的濫用職權(quán)時(shí)間為2015年至2019年，在此期間實(shí)施的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，并無(wú)此規(guī)定。

“按照一審判決的邏輯，只要盧雅琴對(duì)夕陽(yáng)紅公寓非法集資的行為進(jìn)行定性、處置、上報(bào)，夕陽(yáng)紅公寓就會(huì)停止持續(xù)進(jìn)行非法集資、就不會(huì)發(fā)生本案。如果這樣，區(qū)民政局不是早在十年前就已經(jīng)定性并上報(bào)了嗎？為什么夕陽(yáng)紅公寓還是照常非法集資十多年？”盧雅琴的辯護(hù)人在二審辯護(hù)意見(jiàn)中提出。“事實(shí)證明，民政局處理不了夕陽(yáng)紅公寓，盧雅琴履行不了起訴書(shū)指控的職責(zé)。”盧雅琴的家屬則認(rèn)為，夕陽(yáng)紅公寓非法集資持續(xù)14年，作為主管單位的雁峰區(qū)民政局經(jīng)歷了五任民政局長(zhǎng)，盧雅琴只在后期任民政局長(zhǎng)3年半，有錯(cuò)應(yīng)該被處理，但錯(cuò)不至犯罪。

在接受澎湃新聞采訪時(shí)，周慧君說(shuō)：“打非、處非的主力在公安，但立案之前，民政是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)。我們（金融辦）只有2個(gè)人，我們又沒(méi)有手段，我們?cè)趺刺幚恚俊?/p>

2017年7月至2019年5月，雁峰區(qū)金融辦主任由謝樹(shù)黎擔(dān)任。他現(xiàn)在為雁峰區(qū)政府辦黨組成員、副主任，婉拒了澎湃新聞采訪：“我也被牽連了，挨了處分。”

在分析夕陽(yáng)紅公寓非法集資案時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院教授彭冰認(rèn)為，“非法集資的防范處置關(guān)鍵是要打早、打小，越早損失越小。該案從2007年就被發(fā)現(xiàn)涉嫌非法集資，這么長(zhǎng)時(shí)間里沒(méi)有被查處，這中間顯然存在失職和不作為。其實(shí)，當(dāng)金融部門(mén)向民政部門(mén)轉(zhuǎn)發(fā)非法集資核查函且未得到有效反饋時(shí)，可以向公安部門(mén)移送相關(guān)線索，畢竟公安機(jī)關(guān)具有偵查打擊非法集資的權(quán)利和責(zé)任。”

浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授李有星也表示，“該案教訓(xùn)深刻。非法集資案行政處理和刑事查處可以同時(shí)進(jìn)行，并非一定要先行政處理才移交公安。在該案中，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、金融辦、公安機(jī)關(guān)等沒(méi)有做到協(xié)調(diào)配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)，并形成工作合力，共同來(lái)打擊。”

李有星介紹，2021年5月1日實(shí)施的《防范和處置非法集資條例》就規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確防范和處置非法集資工作機(jī)制的牽頭部門(mén)，賦予其相應(yīng)的調(diào)查處置權(quán)力和手段。這個(gè)牽頭部門(mén)通常由地方金融管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也可以由能夠履行職責(zé)的其他部門(mén)承擔(dān)。以牽頭部門(mén)為核心，協(xié)調(diào)各方將有效形成防范和處置非法集資的合力。

“非法集資是個(gè)老問(wèn)題，當(dāng)前非法集資風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻，大要案件頻發(fā)勢(shì)頭尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，一些重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患仍較突出。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王新介紹，今年5月27日中共中央政治局會(huì)議審議了《防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)規(guī)定（試行）》，核心在于建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控的問(wèn)責(zé)機(jī)制，“金融活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都將有明確的責(zé)任歸屬”。