目前，上海市的產業園區數量接近百家，其中近三成為鎮級園區，大多位于郊區，在現代化產業體系的建設中往往處于中下游的產業鏈位置。鎮級工業園區是現代鎮級產業的主要載體。然而，不少園區卻面臨著發展定位不清晰、產業能級低、土地利用效率低等嚴峻挑戰。當前亟需加快推動這類園區的整合提升和管理賦能，全面激發園區轉型升級動力。

為此，我們在2024年5月至10月期間開展多次調研走訪和專題研討，了解上海鎮級園區的現狀，分析其面臨的瓶頸，就轉型發展路徑提出相關建議。

上海鎮級園區發展的潛力與瓶頸并存

自1958年起，上海郊區的鄉鎮工業迅速發展，特別是在20世紀80年代，涌現出2萬多家布點分散且規模較小的鄉鎮企業。然而，整體上，郊區的綜合發展能力仍顯不足，難以跟上工業經濟快速發展的步伐。1995年，市委市政府提出“工業向園區集中”的方針，推動了郊區城鄉一體化發展。但如今，因土地權屬和企業意愿等因素的限制，郊區依然存在大量粗放、低效的土地使用情況。在我們調研的鎮級園區中，超過六成的園區反映了這一問題。

與此同時，上海的城鄉關系過于緊密，特別是在資源配置方面的控制過強，未能充分發揮資源的屬性。具體表現為建設用地與新型產業的融合度不高，工業用地的集中利用率也不理想。

現在，上海高水平工業園區的集聚效應日益凸現，而拉低整體水平的工業用地，主要集中于近郊及遠郊地區。以2022年為例，當時上海高水平工業園區土地產值約為85.48億元/平方公里，而大多數郊區卻遠未達到此水平，如奉賢區（56.42億元/平方公里）、金山區（54.09億元/平方公里）等。

鎮級園區轉型面臨五重難題

基于近半年的調研和訪談，我們梳理出上海鎮級園區當前面臨的5個發展難題：

周邊地區要素吸引力上升，園區留企難

上海的郊區正受到市區及江浙地區的雙重夾擊。在創新方面，許多科技公司將研發部門從郊區遷往市區；在制造領域，許多企業選擇搬遷至蘇州、嘉興等地。鎮級園區產業能級低，經濟貢獻主要來自一些傳統的低端制造業，雖然拋棄這些企業可惜，但由于發展方向與園區的產業定位不匹配，繼續保留也難以為繼。

土地資源問題頻發，二次開發難

上海鎮級園區的土地收儲成本普遍偏高，許多園區的開發時間較早，土地權限和利益權屬不清，導致協調成本和難度增大。訪談中，一些園區提到受工業用地基準地價和出讓年限調整的影響，存量土地持有人的“留地搏利”預期提高，導致土地收儲及其二次開發成本不斷上升。此外，鎮級園區的空間承載力有限，一些園區甚至面臨無證無地的困境，從而無法進行環評。

園區運營服務水平不足，招商引資難

鎮級園區在招商引資方面普遍面臨較大壓力，進展緩慢。企業對園區的需求已從單一的成本政策，轉向全生命周期的需求，既包括公共設施服務的配套，也對園區在金融、科技等方面的運營管理提出了更高要求。然而，鎮級園區在軟環境支撐不足，服務能級難以滿足企業的要求。

產業賽道分布多且散亂，轉型升級難

鎮級園區的產業布局往往缺乏前瞻性，規劃實施性較差。調研顯示，許多園區的企業發展水平參差不齊，傳統產業和高能級產業均有涉及，但很零散，產業鏈不成規模。由于缺乏專業招商團隊，產業鏈上下游難以銜接，又導致同質化競爭嚴重，阻礙了園區轉型步伐。

政策機制尚不完善，資源價值發揮難

當前，上海的人才引進機制和福利政策對鎮級園區的支持效果不佳，導致企業在招聘人才方面困難重重。同時，鎮級園區多為集體單位運營，產業投資容錯空間不足，自身品牌影響力也難以吸引社會資本參與。此外，還有部分園區的地塊被劃分為戰略留白區，土地資源價值暫時擱淺。

借鑒成熟園區模式，探索特色定位與資源整合

自2017年起，國內各級政府高度重視小微園區的轉型升級，已探索出多種成熟模式。首先是“一區多園”模式，通過整合新建和現有園區，實現資源優化和空間整合，有效提升了基礎設施建設和產業布局的統籌能力。其次是跨園區合作，通過資源互補和管理經驗共享，實現了互利共贏，以蘇州宿遷工業園和上海漕河涇開發區鹽城工業園為代表，在強弱聯合的機制下推動管理提升。與此同時，還有一些園區選擇自我創新，結合自身特點和政策導向探索獨特的發展路徑。例如，上海老港化工工業區就借助雙碳戰略機遇，將原垃圾填埋場轉型為了“生態環保基地”。

結合調研發現，我們認為上海鎮級園區應更加強調可持續發展的原則，注重協同與整合。具體建議如下：

市級層面：完善體制機制，強化統籌引導

上海市級政府應發揮主導作用，統籌安排，推動國家級園區與鎮級園區的產業協同發展，形成“強扶弱”“大帶小”的托管發展模式。

具體來說，一方面，應充分發揮臨港新片區、張江高新區等國家級園區的品牌、制度與管理優勢，作為區域產業戰略高地，利用委托管理、股權合作等方式，扶持鎮級園區的轉型發展。另一方面，按照“一區多園、一套班子”的改革方向，推動鎮級園區精簡管理機構，集中編制資源支持產業發展和招商引資的核心任務。同時，需明確政府與園區運營主體的職責分工，給予一定資金支持，激發園區平臺的主觀能動性與自主發展能力。

區級層面：強化園區差異化定位，促進整合提升

建議區級層面開展深入排查，協助鎮級園區進一步明確產業細分領域，優化園區定位。特別是在重點產業方面進行新一輪摸底，理清產業布局，推動區內優勢互補、合作共贏。建立產業園區信息共享平臺，整合各園區企業信息和技術需求數據，提升合作效率。妥善處理整合后的園區和鄉鎮之間的利益分配，在規劃、融資、招商上實行統一管理，但在項目落地、建設和資金投入上賦予園區自主權。同時，尊重鎮級園區的發展意愿，因其產業方向具有獨特性，區政府在項目引進、環評準入等方面應靈活協調。

園區層面：摸清家底，把握機會窗口

上海鎮級園區產業布局較分散，需要進一步走訪摸排，梳理園區現狀，明確自身優勢與定位，如新興產業培育、產業鏈配套、騰退集聚、產業轉移承接、助力農村共富等。以此為基礎，積極改造傳統產業，鞏固優勢產業，逐步形成特色。在市區產業發展大局中，鎮級園區還需主動承接高能級園區的資源溢出，優化產業布局與營商環境。同時，積極響應綠色發展機遇窗口，具備相關產業基礎的鎮級園區可嘗試綠色轉型。

（本文作者張旭敏系上海市開發區協會政策研究專委會干事，蒲雅麗系上海市開發區協會政策研究專委會總干事，張騰飛系上海市開發區協會副秘書長）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。