對區和鎮街道兩級謀劃“十五五”發展的幾點思考

2024-11-05 06:20

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

今年以來，在大力促進經濟增長、確保全年任務完成的同時，研究謀劃“十五五”發展規劃的工作也提到了各級議事日程。根據安排，今年的重點是前期研究，明年主要是具體編制。這項龐大的系統工程5年一次，全市有牽頭和統籌單位，市各部門按照總體要求，制訂各自的專項規劃，對此，本文不做具體展開。主要就以“塊”為特點的區、鎮和街道，在這一次規劃的謀劃、編制中，怎樣找準定位、找到抓手、揚長避短、發揮經濟社會綜合規劃對未來5年的“前瞻性、落地性和操作性”引領作用，談一些粗淺的認識和看法，供相關方面討論參考。

圖源網絡

首先，在大格局、大方向、大目標一致的基調下，還要比較一下市層面及各部門與區、鎮街道，在謀劃和編制五年規劃方面的不同特點：

一在定位上，市層面站在一座城市的高度，包括發展戰略、對外關系、發展目標、功能定位等，乃至文字表述都要體現上海這座國際化大都市的格局、前瞻和愿景；而區、鎮街道則需要立足于不同的局部，體現具有各自特點的定位；

二在“接天線”上，市層面更多的要體現國家戰略以及與各部委規劃的對接；而區（浦東例外）及鎮、街道則主要體現在怎樣落實本市發展目標的分解任務上；

三在“接地氣”上，市層面規劃側重于宏觀和中觀的布局謀篇，區、鎮街道直接面對民眾、企業和社會各界，規劃的內容偏重于中觀和微觀，要更具體、更“下沉”到基層，讓百姓、企業和社會“聽得懂”，成效“看得見”，切身有“獲得感”；

四在“內容”上，市及各部門最終形成，市人大通過的“上海市國民經濟與社會發展十五五規劃”，是一張系統、規范、格式化的“宏大敘事”，全市獨有一份。而16個區、106個鎮、108個街道（有些中心區街道可能不編制）則是在這張“大藍圖”底板上的“百花園”，綻開出五彩繽紛、各具特色的花朵，充分體現“共性與個性”的有機統一。試想，如果16個區、106個鎮、108個街道的規劃與市層面規劃內容上下“一般粗”，一個模子刻出來的，那該多缺乏想象力、多么乏味啊，也不符合魔都“海納百川、魅力無限”的城市風格。

歸根到底一句話，謀劃和編制區、鎮街道十五五發展規劃，既要仰望天空、放眼世界、把握前瞻性和系統性，更要注重落地性、實效性和操作性。

圖源網絡

所以，區、鎮街道在按照全市要求籌劃、編制“十五五”規劃時，還需要關注、研究和思考哪些問題呢？

一．怎樣把握好“要我干”與“我要干”。從常識看，一件事能不能做成、能不能做好，固然有多方面因素，而且從不同角度有不同的評斷標準，但最基本的有一條，就是看這件事是“我要干”還是“要我干”。無數成功的人、成功的企業、成功的地區，都離不“我要干”這個最基本、最持久的動力，這樣的案例數不勝數。特別是對一個地區而言，在現行體制下，當政者的作為與否，對一個區域發展舉足輕重。

以義烏為例，它在浙江各市區縣毫無優勢可言，但就是因為當時的縣委書記謝高華頂住壓力、從實際出發，支持老百姓發展小商品市場，才有今天“世界的義烏”。難怪幾十年后義烏老百姓會發出“謝天謝地謝高華”的肺腑之聲。反之，一般來講，“要我干”的最高境界，大概就是完成任務、完成指標，缺乏內在持久的動力。

所以，區、鎮街道在編制十五五發展規劃時，既要明了落實上面“要我做”的事，更要梳理出“我要做”的活，如果一份規劃的內容大都是“要我做”的，這種當“傳聲筒”、“太平官”的做法本身恐怕就是問題?！拔乙觥痹诤艽蟪潭壬弦搀w現出當政者的眼界、責任和擔當。當然，如果是“要我做”與“我要做”一致那就更好，可以上下結合，形成合力，把它當作規劃的重中之重。

圖源網絡

二．怎樣協調“自己干”與“市場干”。我國市場化改革最活躍、最有創新和最具生命力的就在地方、在企業、在基層?！笆逦濉笔俏覈罨越洕w制為核心改革的重要階段。怎樣讓市場配置資源在區域發展中發揮更大作用，是區、鎮街道這兩級政府需要重點研究和著力推動的。

近年來，區域在發展特色經濟、培養引進新型產業以及招商引資政策等方面都發生了重大變化，各級政府相應組建了一批國資的投資公司、產業集團或產業基金，這些平臺的組建是適應形勢發展所需的，也是國資國企改革的重要組成部分。但問題是，在未來的實際運作中，是以“自己干”為主，還是以“市場干”為主？這是比組建難度更大的挑戰。

說句實在話，與市級的國資集團、投資公司和產業基金相比，區乃至鎮和園區的國企、基金實力不知要差多少個能級，而且目前市級在集中優化資源，培育引進大產業、大項目。相比之下，區以下國資仍呈“小、散、多”的局面，如何“以小引大”、用“國資小平臺撬動社會大市場”，是區、鎮街道十五期間亟需研究和破解的新課題。

圖源：Pixabay

三．怎樣看待“補短板”與“拉長板”。尺有所短，寸有所長，每個地區都有優勢和劣勢、“長板”與“短板”。而且，有許多劣勢和“短板”不是靠主觀努力就可以改變的，就像一個人，個子矮花多大勁也高不了，區位更是如此，所謂“地段、地段還是地段”，隔一條馬路就會天差地別。所以，“補短板”的最好辦法就是“拉長板”。不過，“拉長板”也要拉得恰到好處，不能用傳統眼光、習慣方法來拉，核心是要找到自己與其它區、鎮街道的“比較優勢”。記得曾經有一個區反映，說他的最大的特色就是沒有特色。后來，在課題研究中發現，所謂的沒特色是從老的眼光、老的標準、老的角度得出的結論，用“換個角度看世界”的辦法，就會發現這個區居然還有著全市獨一無二的特色和優勢，由此形成了新的發展策略、方案和目標。

所以，如果長期處在一個成天忙于日常事務、又相對封閉的環境中，的確容易看不到自身優勢，需要借助外智、外腦、外力來共同尋找挖掘，只要找準并發揮了自身“長板”優勢，就能在市場競爭、區域競爭中揚長避短、立有一席之地。在籃球場上，打得最好的往往是最矮的那位，他靠的就是特有的“比較優勢”，不然，怎么可能與巨人們同場競技呢？

圖源網絡

四．怎樣統籌“90℃+10℃”與“0℃+N℃”。人們常說要“一張藍圖干到底”，意思就是防止“一個領導一個想法”、“一屆政府一個思路”，工作缺乏連續性、成果沒有形成積淀，幾年換一茬，每茬從頭來，最后都一事無成。像那些有生命力的“特色小鎮”，都是上千年、上百年至少幾十年的積淀才形成的，靠“速效丸”打造的往往都是曇花一現。從這個意義上講，無論“十四五”還是“十五五”，都是發展延續的過程，而不是“重起爐灶”。

就每個地方而言，要善于在“90℃+10℃=100℃”上下功夫，也就是說，把那些前幾屆已燒到90℃的水，再加10℃的熱“燒開”。這樣，前人的積累有了結果，本屆任期的工作效率也可以“事半功倍”，何樂而不為呢？在此基礎上，再結合新形勢新需要，開辟“0℃+N℃”的新戰場，為后人打好基礎，把“眼前”與“長遠”結合起來。

圖源網絡

五．怎樣把握好“等機遇”與“創機遇”。從全市看，每年都會有一些大的戰略舉措、產業規劃和重大基礎設施建設項目，編制“十五五”時更會集中推出，這些項目的落地，對所涉及區域無疑是重大利好。不過，有了這些規劃和預期固然值得高興，但它需要時間，少則三五年，多則更長，而且也有不確定性。作為地區，能否在已有規劃和預期的同時，自己也創造出一些“機遇”來呢？比如，“東方美谷”、“吳淞口國際郵輪港”、“G60科創走廊”、“零號灣”等等，都是相關區首先提出來并探索實踐的，最后它符合發展方向，上升為市級戰略。

就市層面而言，不可能為16個區、106個鎮、108個街道都謀劃出各種各樣的“機遇”，只有各區、鎮街道自己結合實際，創造性地推出一大批“創機遇”的舉措和內容，上海的“十五五”規劃才更能體現“百鳥爭鳴”、“萬馬奔騰”的引領作用。

六．怎樣防止“兩張皮”下好“一盤棋”。人們常說“理想很豐滿，現實很骨感”。對這句話的感受，相信區、鎮街道要比市級部門體會更深，因為他們每天面對的都是社會方方面面的具體問題，諸如經濟發展、社會治理以及各種各樣繁雜事務和矛盾。所以，從以往情況看，很容易把謀劃和編制“十五五”規劃這種需要“冷思考”的事，與解決現實問題的“熱炒”形成“兩張皮”，把精力往往放在“熱炒”上，對規劃工作不太重視，有的地方干脆“捉刀代筆”，委托一些毫無區域實際工作經驗、“坐而論道”的專家，把編制規劃作為購買服務交差了事。

其實，這種把日常工作與規劃編制割裂開來的做法是很有害的，編制規劃絕不僅僅是一項普通的例行工作，它既是總結，更是升華；既有戰略，也有戰術；既要梳理，更要智慧；是一次難得的系統、全面和前瞻性的思想大解放、視野大開拓、資源大整合的系統謀劃。區、鎮街道要從“骨感”的現實中切實脫出來，把“十五五”規劃與當前工作統籌納入“一盤棋”，抽出時間，騰出精力，布好局、謀好篇、起好步。