在深化國家監察體制改革的過程中，“誰來監督監督者”一直是最為社會各界高度關注的問題。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，對國家監察制度作出根本法上的規定。2018年3月20日，根據憲法制定的《中華人民共和國監察法》獲得全國人大通過，其中的諸多內容，特別是第七章“對監察機關和監察人員的監督”，對“誰來監督監督者”的問題作出制度回應。近期中央辦公廳印發的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《規則》）是在此基礎上的進一步制度建構。

《監察法》第七章規定的“對監察機關和監察人員的監督”主要包括“人大監督”“外部監督”和“內部監督”。而《規則》主要是在“內部監督”層面的制度建設。作為內部監督的重要程序性規則，《規則》是與《監察法》第五章“監察程序”直接銜接的，是對《監察法》規定的監察程序的細化。《規則》中的“線索處理”“談話函詢”“初步審核”“審查調查”“審理”“監督管理”等各章節的內容，都是依據《監察法》的相關規定作出的進一步具體化。可以說，《規則》是以中央黨內法規對憲法和監察法的落實，這一點，充分體現在《規則》第一條“根據《中國共產黨章程》和有關法律，結合紀檢監察體制改革和監督執紀工作實踐”制定依據的表述中。

對公權力施以全面的、體系化的約束，是現代憲法的基本精神，也是一個國家政體正當性的體現。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”。他還指出，“任何權力都要有個制約，這是一條法則”。這些表述，深刻闡述了“限制公權力”這一現代法治和現代政治的基本原理，也是《規則》制定的重要原理。

《規則》第六條再次明確“黨的紀律檢查機關和國家監察機關是黨和國家自我監督的專責機關”，“自我監督”是關鍵字眼。如何做到和做好“自我監督”，按照習近平總書記的話說，是哥德巴赫猜想，古今中外，沒有成功的先例。而監察體制改革，就是要解決這個“哥德巴赫猜想”。基于人性的弱點，沒有人對于權力的腐蝕是天然免疫的，監察機關也不是保險箱。因此，習近平總書記在中央紀委歷次全會上一再強調要解決“誰來監督紀委”的問題，要求紀檢監察機關“清理好門戶”，防止“燈下黑”。 監督別人的人首先要監管好自己，而自我監督的實現，相當程度上要依賴程序。通過嚴格的工作程序和工作規則，強化監察權運行的內部制約，通過流程控制，健全執紀執法的工作機制，從源頭上防止紀檢監察機關的權力被濫用。從這個意義上說，《規則》的出臺，是在新的歷史條件下，通過程序和機制建設，實現《監察法》關于內部監督目標的重要制度建設。

在《監察法》規定的“內部監督”制度取得重大進展的同時，我們還應該從更宏觀和全面的視角去思考“誰來監督監督者”的問題，推動“人大監督”和“外部監督”的常規化，建構全面立體的監督體系。近期，已有一些地方監委向本級人大常委會做專項工作報告，這是落實《監察法》的舉措，也是落實我國憲法規定的根本政治制度——人民代表大會制度的舉措。我國憲法第三條規定了國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督，這是人民代表大會制度的基本內容和民主集中制原則的基本要求。解決“誰來監督監督者”的問題，不能脫離我國根本的政治制度和組織原則。2018年12月，國家監察委聘請了第一屆特約監察員，體現了紀檢監察機關自覺接受外部監督的誠意，是加強外部監督的重要舉措。這些舉措，與《規則》一起構成了加強對監察機關和監察人員監督的最新制度建設。

落實憲法法律，加強自我監督，改革永遠在路上。

（作者系國家監委特約監察員，中國人民大學法學院副院長、教授，原題為《對“誰來監督監督者”的制度回應》））