在深化國家監(jiān)察體制改革的過程中，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”一直是最為社會各界高度關注的問題。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，對國家監(jiān)察制度作出根本法上的規(guī)定。2018年3月20日，根據(jù)憲法制定的《中華人民共和國監(jiān)察法》獲得全國人大通過，其中的諸多內(nèi)容，特別是第七章“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題作出制度回應。近期中央辦公廳印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）是在此基礎上的進一步制度建構(gòu)。

《監(jiān)察法》第七章規(guī)定的“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”主要包括“人大監(jiān)督”“外部監(jiān)督”和“內(nèi)部監(jiān)督”。而《規(guī)則》主要是在“內(nèi)部監(jiān)督”層面的制度建設。作為內(nèi)部監(jiān)督的重要程序性規(guī)則，《規(guī)則》是與《監(jiān)察法》第五章“監(jiān)察程序”直接銜接的，是對《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察程序的細化。《規(guī)則》中的“線索處理”“談話函詢”“初步審核”“審查調(diào)查”“審理”“監(jiān)督管理”等各章節(jié)的內(nèi)容，都是依據(jù)《監(jiān)察法》的相關規(guī)定作出的進一步具體化。可以說，《規(guī)則》是以中央黨內(nèi)法規(guī)對憲法和監(jiān)察法的落實，這一點，充分體現(xiàn)在《規(guī)則》第一條“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和有關法律，結(jié)合紀檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)督執(zhí)紀工作實踐”制定依據(jù)的表述中。

對公權(quán)力施以全面的、體系化的約束，是現(xiàn)代憲法的基本精神，也是一個國家政體正當性的體現(xiàn)。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關進制度的籠子里”。他還指出，“任何權(quán)力都要有個制約，這是一條法則”。這些表述，深刻闡述了“限制公權(quán)力”這一現(xiàn)代法治和現(xiàn)代政治的基本原理，也是《規(guī)則》制定的重要原理。

《規(guī)則》第六條再次明確“黨的紀律檢查機關和國家監(jiān)察機關是黨和國家自我監(jiān)督的專責機關”，“自我監(jiān)督”是關鍵字眼。如何做到和做好“自我監(jiān)督”，按照習近平總書記的話說，是哥德巴赫猜想，古今中外，沒有成功的先例。而監(jiān)察體制改革，就是要解決這個“哥德巴赫猜想”。基于人性的弱點，沒有人對于權(quán)力的腐蝕是天然免疫的，監(jiān)察機關也不是保險箱。因此，習近平總書記在中央紀委歷次全會上一再強調(diào)要解決“誰來監(jiān)督紀委”的問題，要求紀檢監(jiān)察機關“清理好門戶”，防止“燈下黑”。 監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，而自我監(jiān)督的實現(xiàn)，相當程度上要依賴程序。通過嚴格的工作程序和工作規(guī)則，強化監(jiān)察權(quán)運行的內(nèi)部制約，通過流程控制，健全執(zhí)紀執(zhí)法的工作機制，從源頭上防止紀檢監(jiān)察機關的權(quán)力被濫用。從這個意義上說，《規(guī)則》的出臺，是在新的歷史條件下，通過程序和機制建設，實現(xiàn)《監(jiān)察法》關于內(nèi)部監(jiān)督目標的重要制度建設。

在《監(jiān)察法》規(guī)定的“內(nèi)部監(jiān)督”制度取得重大進展的同時，我們還應該從更宏觀和全面的視角去思考“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，推動“人大監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的常規(guī)化，建構(gòu)全面立體的監(jiān)督體系。近期，已有一些地方監(jiān)委向本級人大常委會做專項工作報告，這是落實《監(jiān)察法》的舉措，也是落實我國憲法規(guī)定的根本政治制度——人民代表大會制度的舉措。我國憲法第三條規(guī)定了國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人大產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，這是人民代表大會制度的基本內(nèi)容和民主集中制原則的基本要求。解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，不能脫離我國根本的政治制度和組織原則。2018年12月，國家監(jiān)察委聘請了第一屆特約監(jiān)察員，體現(xiàn)了紀檢監(jiān)察機關自覺接受外部監(jiān)督的誠意，是加強外部監(jiān)督的重要舉措。這些舉措，與《規(guī)則》一起構(gòu)成了加強對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員監(jiān)督的最新制度建設。

落實憲法法律，加強自我監(jiān)督，改革永遠在路上。

（作者系國家監(jiān)委特約監(jiān)察員，中國人民大學法學院副院長、教授，原題為《對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度回應》））